甘南州扶贫贴息贷款政策实施情况的调查

甘南州扶贫贴息贷款政策实施情况的调查

扶贫贴息贷款是金融扶贫的主要手段之一。扶贫贴息贷款政策是一项直接面向农村和贫困农户，惠及千家万户的民心工程，是帮助贫困群众实现脱贫致富的有效措施，扶贫贴息贷款政策的实施对于减少贫困人口，增强贫困地区发展能力起到了重要作用。

一、政策背景

为贫困地区具有正常劳动能力的贫困户提供扶贫贴息贷款，帮助他们发展生产、增加收入，一直是许多发展中国家通常选择的政策，也是1986年以来中国政府所采取的一系列扶贫政策的一个重要组成部分。1978年以来，得益于农村经济的快速增长和政府有针对性的扶贫政策，我国农村扶贫工作取得了举世瞩目的成就。从1986年开始，政府投入大量财政扶贫资金(包括扶贫贴息贷款、以工代赈和贫困地区财政发展资金)，先后实施了针对392个国家级贫困县的扶贫计划(1986—1993年)、针对592个新国家级贫困县的“八七扶贫攻坚计划”(1994—2000年)和“农村扶贫开发纲要”(2001—2010年)。实践证明，这些扶贫计划在很大程度上提高了粮食产量、农业生产率和农村地区的发展和稳定。

扶贫贴息贷款是中央财政扶贫政策中资金投入量最大的专项计划。在扶贫贴息贷款计划开始实施的1986年，92%的资金是直接贷给农户的，1987年《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》(国发〔1987〕95号)提出贫困地区的经济开发主要是利用本地资源优势，发展商品经济，因此，1987年以后到20世纪90年代中期，以贫困户为主的贷款模式中止了，大多数贫困地区在使用扶贫资金时选择了以工业企业项目为中心的发展模式，这一时期约有70%的扶贫贴息贷款投向了各类经济实体。鉴于在政策实施过程中出现的资金渗漏，1996年9月的中央扶贫工作会议强调直接瞄准贫困农户，将扶贫贴息贷款使用重点重新放在农户的种养业上，中央政府硬性规定了贴息贷款的到户比例，2001年中国人民银行、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室和农业银行联合发布《扶贫贴息贷款管理实施办法》(银发〔2001〕185号)，规定“能够带动低收入贫困人口增加收入的种养业”是扶贫贴息贷款主要支持的对象之一。

扶贫贴息贷款政策自2001年以来历经了三次调整。

第一阶段为2001年至2004年，在该阶段，扶贫贴息贷款由农业银行发放和管理。每年的扶贫贴息贷款计划由国务院扶贫办商财政部和农业银行确定，层层下达到各地。政府扶贫部门负责提供扶贫贷款项目，农业银行在扶贫部门提供的扶贫项目范围内选择贷款项目，按3%的优惠利率发放贴息贷款，优惠利率执行一年，优惠利率与贷款基准利率之间的利差由财政贴息。

第二阶段为2004年至2008年，在该阶段，国务院扶贫办会同财政部和农业银行先后开展了两项改革试点:“到户贷款”改革试点和“项目贷款”改革试点。2006年7月，国务院扶贫办、财政部和中国农业银行联合下发了《关于深化扶贫贴息贷款管理体制改革的通知》(国开办发〔2006〕46号)。根据《通知》精神，将原由农业银行统一下达指导性计划并组织发放贷款分为“到户贷款”和产业化扶贫龙头企业和基础设施等项目贷款(以下简称“项目贷款”)两部分进行操作。“到户贷款”的贷款对象为建档立卡的贫困农户，主要用于扶持其发展生产，将到户贷款贴息资金全部下放到国家扶贫开发工作重点县，由县选择金融机构发放贷款并与其直接结算贴息，贷款贴息期为1年，贷款利率由金融机构根据央行规定的基准利率和浮动利率系数自主确定，中央财政在贴息期内按年利率5%的标准给予贴息。“项目贷款”集中用于国家扶贫开发工作重点县和贫困村，重点支持对解决贫困户温饱、增加收入有带动和扶持作用的农业产业化龙头企业，2006年在河北、黑龙江、江西、湖北、重庆、云南、陕西和甘肃8省(市)开展项目贷款贴息资金下放到省试点，由试点省选择承贷金融机构，贷款执行年利率3%的优惠利率，优惠利率与央行公布的一年期贷款利率之间的利差，由省政府贴息，其他省市的项目贷款仍由农业银行承担，由财政部和农行结算贴息。

专栏:扶贫贴息贷款政策

1.扶贫贴息贷款贴息方式:贴息资金按季据实结算，由财政部直接拨补到中国农业银行总行。每季度终了，农业银行将扶贫贴息贷款及期限结构报经当地财政、扶贫部门审核后，层层汇总至总行，总行在次季报财政部审核结算。贴息资金可采取直接或通过金融机构间接补贴给贫困户或项目实施单位两种方式，具体采取何种方式，由各省、县自行确定。

2.扶贫“到户贷款”:2006年，国家对扶贫贴息贷款发放制度做出重大改革，对扶贫贷款发放对象做出区分，分为到户贷款与项目贷款。扶贫到户贷款是指将扶贫贴息贷款及贴息资金直接发放到国定贫困县建档立卡的贫困农户，扶持其发展种养业等优势脱贫产业生产经营。

3.扶贫“项目贷款”:项目贷款是指将扶贫贴息贷款及贴息资金直接发放给对解决贫困户温饱、增加收入有带动和扶持作用的农业产业化龙头企业。2006年在河北、黑龙江、江西、湖北、重庆、云南、陕西和甘肃8省(市)开展项目贷款试点工作。

4.国家扶贫开发工作重点县。国务院扶贫开发领导小组办公室2012年3月19日发布《国家扶贫开发工作重点县名单》。名单包含全国592个贫困县，其中，包含中部省份217县，西部省份375县。甘南州扶贫开发工作重点县为合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、夏河县。

2008年启动了扶贫贴息贷款政策的第三次调整，此次政策调整全面改革了扶贫贴息贷款管理体制，将扶贫贷款管理权限和贴息资金全部下放到省，其中到户贷款的管理权限和贴息资金全部下放到县;扶贫贷款的发放由任何愿意参与扶贫工作的银行业金融机构承贷，中央继续保留扶贫贷款财政贴息预算资金规模(每年安排5.3亿元)，于年初下达到各省(区、市)，各省(区、市)安排到户的贷款贴息资金不低于贴息资金总额的50%，扶贫贷款由实行固定利率(3%)改为固定贴息利率，其中到户贷款按年息5%、“项目贷款”按年息3%给予贴息。

2012年，甘南州合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、夏河县共5县市被列为国家扶贫开发工作重点县。

二、甘南州扶贫贴息贷款政策实施情况

自2008年扶贫贴息贷款新政策实施以来，甘南州金融机构及政府扶贫部门结合甘南州实际，在全州七县一市推行“到户扶贫”和“项目扶贫”，实施了富有特色的扶贫贴息贷款政策。

(一)“到户贷款”权限充分下放至各县扶贫办，实施差别化的贴息政策

图1:2007—2011年甘南州扶贫贴息贷款时间序列趋势图

甘南州七县一市扶贫主管机构根据各县实际情况，执行了有差别的扶贫贴息贷款政策，具体分为三种不同的情况:一种是对于贫困户贷款实施全额贴息，一种是对贷款按年利率5%贴息，一种是按贷款年利率的一半贴息。实施流程为:贫困户在银行获得贷款后，各县扶贫办审核相关贷款凭证并通过银行查询贷款记录后按照以上三种贴息方式中的一种对贫困户进行贴息。自2007年以来，各银行业金融机构结合“整村推进”扶贫项目的实施累计发放到户扶贫贴息贷款57327万元(见图1)。截至2011年末，甘南州农牧村贫困人口减少到13.22万人，比2006年减少9.33万人;贫困面下降到24.7%，降低16.3个百分点(见图2);全州农牧民人均纯收入由2006年的1604元增长到2011年的3106元，年均增长14%，扶贫信贷资金帮助贫困户脱贫效果明显(见图3)。

图2:2007—2011年甘南州贫困人口数及贷款户数

图3:2001—2011年甘南州农牧民人均纯收入时间序列趋势图

(二)“项目贷款”将龙头企业作为扶贫瞄准对象，以年利率5%的标准统一贴息

“项目贷款”的管理权限集中在省扶贫办，发放流程及标准相较“到户贷款”统一而明了，少了许多地方特色。项目扶贫贴息贷款实施流程为:首先由州扶贫办根据企业申报材料认定全州扶贫龙头企业，其次将扶贫龙头企业上报省扶贫办进行审核认定，最后由州扶贫办统一按5%的年利率对认定的扶贫龙头企业进行贷款贴息。甘南州扶贫龙头企业主要集中在畜牧业、乳业、土特产品开发、藏中药材开发等行业。2010年，全州共有12家企业被认定为产业化扶贫龙头企业，银行共计向其发放贴息贷款5200万元，财政贴息260万元;2011年，全州有7家企业被认定为产业化扶贫龙头企业，共获得贴息贷款2600万元，财政贴息130万。通过项目扶贫贴息贷款的有效实施，逐步扶持起了一批具有比较优势的龙头企业，如华羚干酪素、燎原乳业、雪原肉业等，其快速发展不仅带动了各自行业农牧民的增收，也拉动了全州经济的增长。

三、扶贫贴息贷款中存在的问题

(一)贫困户因难于获得贷款而享受不到贴息政策

调查显示，凡是有贷款需求的贫困户需自行去商业银行申请贷款，贷款落实后再去扶贫部门申请贴息。由此导致两种现象:一是真正需要贷款发展生产的贫困户因为缺乏担保抵押等而无法从商业银行获得贷款;二是获得贷款从而得到贴息资金的农牧民有可能并非是最需要贷款发展生产的贫困户，贴息扶持对象有可能错位。

(二)扶贫贴息贷款期限短、额度小，扶持作用被弱化

改革后的扶贫贴息贷款管理办法规定，贷款期限由承贷金融机构根据当地农业生产的季节特点、贷款项目生产周期和综合还款能力等灵活确定。但在具体实施过程中，各承贷金融机构出于资金安全性及收益性的考虑，对贫困农牧民贷款额度小，一般不超过5万元;贷款时限短，一般为1年，一定程度上影响了农牧业生产经营者的长期可持续发展。

(三)宣传不到位，协管机制不完善，加大了各承贷金融机构的经营风险

一是相关部门工作人员对扶贫贴息贷款政策宣传不到位，解释不准确，以致部分农牧民将扶贫贴息贷款混同为政府救济款，主观还贷意识不强，骗贷、赖贷现象时有发生。二是政策宣传推广部门、贴息部门、贷款机构、监督部门之间缺乏有效地联动机制，加大了商业银行办理扶贫贴息贷款的风险，影响商业银行承贷的积极性，不利于扶贫贴息贷款政策的落实与推广。

四、政策建议

(一)适当延长扶贫贴息贷款的期限和贴息时间，根据实际情况提高贷款额度上限

承办金融机构要根据种植业、养殖业生产周期，考虑甘南州农牧业生产的周期及农牧民的可持续发展，根据实际情况将“到户贷款”贴息期限延长为2年，“项目贷款”贴息期限延长为3年。另外，建议适当提高农牧民小额贷款的上限至10万元。

(二)鼓励和引导金融机构创新开发信贷扶贫新产品，适时调整扶贫信贷资金投放领域

依托征信管理体系的有效监督功能，引导金融机构拓宽农牧户信用等级评定范围，继续完善小额担保贷款和农户联保贷款等方式，积极探索“农业+保险”的信贷扶贫模式，开发新的扶贫贷款品种。同时在防范贷款风险的前提下，将扶贫信贷资金优先用于支持能为贫困户提供一定就业岗位，具有辐射带动作用且发展前景较好的龙头企业的发展。

(三)加大宣传力度，进一步发挥政府部门的主导作用

一是建立长效培训机制，提高扶贫职能部门工作人员的政策水平。与金融机构、乡镇等政府部门开展合作，设立咨询点、发放宣传册，改变农牧民的认识偏差，使其认识到扶贫贷款并非救济款，“有借有还、再借不难”，降低扶贫贴息贷款不良率，提高扶贫贴息贷款承贷金融机构的参与积极性。二是充分运用好相关扶持政策，如减免税收、财政奖补等政策，同时，设立和完善真正为无抵押担保能力的贫困户服务的担保机构，取消反担保，进一步完善风险补偿长效机制，建立风险补偿基金追加制度。三是加强各部门间的沟通协调及部门内的上下沟通联系，争取金融机构扩大扶贫贷款的信贷规模，提高金融机构发放扶贫贷款的积极性。