传统政府投资项目管理模式回眸

二、传统政府投资项目管理模式回眸

政府投资项目管理模式是一个历史的范畴。随着国家投资体制改革的不断深入，政府投资项目管理的模式也在不断变化。

(一)传统政府投资项目管理模式

概括起来，传统的政府投资项目管理模式主要有以下三种:

1．工程指挥部型。政府投资项目的工程指挥部一般是临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种工程指挥部模式。这种模式的特点是临时性，一次性，目标单一，常常表现为要按期突击完成某项工程。一些平时没有项目或者项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会组建临时的工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。

2．基建处型。目前，我国一些政府部门以及一些工程项目较多的单位设有基建处。在这种模式下，具体项目的实施一般是由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作，而工程指挥部主要是进行常规的行政管理工作。该模式的主要特点是自建自用。由于属行政部门本身的职级设置，基建处代表的是其所在部门或单位的利益，体现的往往是单位领导的意志。

3．项目法人型。这种模式适用于各种国有经济主体投资的经营性工程项目。按照原国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(计建设［1996］673号)的规定，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还、资产的保值和增值实行全过程负责。

(二)传统政府投资项目管理模式的弊端

从上述政府投资项目管理的模式来看，每一种管理方式的出现都有其合理性，对我国的经济建设都发挥了不同程度的积极作用。但是，在相应的社会经济发生改变后都会面临一定的制度调整问题。在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，与其他行政或经济的管理方式一样，上述政府投资项目管理模式都无一例外地暴露出较大的弊端，主要表现为以下三个方面:

1．机构重复设置，管理水平低下。目前，大量政府投资项目是由建设单位组建项目领导班子。这种管理班子通常是“大而全、小而全”，管理职位、人员设置复杂，但管理人员的管理水平低下，一般仅停留在手工作坊式的管理阶段，由此产生“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，实质是小生产方式在建设活动中的反映，使得政府投资项目的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了一定的质量和安全问题。

2．投资难以控制，“三超”现象严重。鉴于使用单位往往既是建设项目的使用者，又是实施者即项目的建设单位，由于政府投资具有无偿性，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，再加上政府投资经济利益日益部门化，建设单位出于自身利益的考虑，在工程建设中擅自扩大规模，提高建设标准，导致投资难以控制。这种自建自用的管理机构设置方式给政府投资规模的控制和投资效益的增加带来极大困难。据调查，我国政府投资项目真正按计划投资完成的很少，多数都超过预算20%～30%，超过一两倍的也屡见不鲜。

3．影响行政体制改革，造成公务人员超编。在政府投资项目指挥部管理模式下，针对具体项目所成立的项目指挥部的组成人员，往往是从原有相关机构中抽调的或根据具体用人需求招聘的。在项目完成之后，项目指挥部虽然解散，但这些原有项目管理人员往往会通过各种途径留在项目所属的行政机构之中，这就不可避免地会产生相应行政机构臃肿、人浮于事的问题。