公共管理的原则

一、人本原则

所谓人本，顾名思义就是以人为本。公共管理的人本原则，就是管理主体在管理实践中确立并运用于管理实践的一切从人出发，旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。人本原则具有以下几重规定：首先，公共管理过程的起点必须是人。公共管理的本质就是为了满足社会公众物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。因此，人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。其次，人是公共管理的首要课题。公共管理中包含着措施、手段、设施等要素，但是，这些要素首先是作用于被管理的人，再通过被管理的人所发挥的能动作用，使这些要素产生协调和综合的结果。再次，公共管理主体的人格化。作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。因此，管理主体自身素质的完善、管理主体认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产生重要的影响。最后，公共管理中人的群体性。公共管理群体性中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着群体的需求和愿望。

在社会主义制度下，人与人之间、管理者与被管理者之间是平等的关系，各级管理机构及管理者都是以公共利益代表的身份具备管理公共事务的职责，其管理权力是社会公众赋予的。因此，从理论上说，社会公众既是公共管理的主体，又是公共管理的客体，体现了以人为本原则的本质特性。

二、服务原则

市场经济的精髓在于充分利用行为主体的自利本性，通过合乎规范的自利行为，在实现自身利益的同时谋求整个社会的发展与繁荣。因此，作为主体的主体资格与自主权利显得十分必要和重要，管理的规则和过程不能损害其客观存在。市场经济必然要求公共管理要以社会、企业和公众为本位，顺应他们的意志和愿望来实施职能行为，为他们愿望的满足提供必要的条件。

可见，现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制，而是服务。公共服务是公共管理的内核和基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。［1］同时，公共服务本身也被看成是公共管理机构存在的价值所在和主要依据。因此，要突出公共管理机构的公共服务职能，提高公共管理机构的公共服务能力，更好地满足社会公众的需要、实现社会发展的目标。

三、合作原则

在公共事务管理领域，由于国家—社会—经济之间的关系发生新的调整和变化，随之出现的一系列新情况、新问题不再能够简单地借助于计划方式或市场方式寻求解决，有些相互依存形式也不适合单纯地以行政命令或市场机制进行调整。［2］在此情况下，强调各类主体之间进行合作的原则得到广泛的认可。

公共管理发展的一个重要特征是形成多主体合作治理结构。多主体合作治理结构意味着社会各类主体（包括行政组织、社会组织、中介组织、社会公众、营利性组织等）在共同参与公共事务管理过程中，需要形成合作和互动的过程或制度，尤其是通过建立共同协商和广泛参与机制，促进政府与社会之间的互动，进而建立政治稳定与社会活力相统一的社会秩序；建立社会共同体的网络组织，实现非行政性的纵向沟通和横向联系；进行广泛的社会动员，培养社会的自治意识、自治能力和自治习惯。

四、效能原则

公共管理为了实现一定的效果，必然要求具备相应的协调能力和支持能力，而体现这些能力的标准主要是效率和有效性。其中，效率反映的是公共管理过程中投入要素与实际产出之间的关系；有效性反映的是公共管理的实际结果与预定目标之间的关系。效能原则强调，在公共管理中必须实现效率与有效性的有机统一。

从理想的角度来看，公共管理应该实现高效率与高有效性的统一。但从现实的角度来看，效率与有效性之间存在着一定的矛盾，也就是说，在追求高效率的同时可能会出现低有效性的情况；在追求高有效性的同时可能会出现低效率的情况。片面追求高效率或高有效性，都不利于真正实现公共管理的目标。因此，必须根据公共管理的目标和要求，追求效率与有效性之间的有机统一，使公共管理的总体效能达到较为理想的状态。

五、均衡原则

在社会公众利益出现差异化的背景下，在公共管理的实际过程中必然会遇到社会公众不同的要求同时并存的情况，例如，公正与效率、长远利益与眼前利益、社会效益与经济效益等。虽然从一定的条件或者特定的角度来看，这些要求都有其存在的合理性，但是，这些不同的要求之间确实存在着矛盾和冲突的一面。如果不能妥善处理各种矛盾和冲突，就会影响公共管理目标的实现。

因此，在实际的公共管理中，必须根据公共管理的目标规定，既要考虑这些要求内涵的合理性，也要注重这些要求之间的协调性。只有在不同要求趋于均衡的条件下，才能取得公共管理的整体性满意效果。

〔案例3〕 20世纪90年代末上海整治机动车非法营业始末

（一）机动三轮车非法营业的基本情况及存在问题

1999年10月之前，上海街头流动着一道独特的“风景”，成千上万辆装饰各异、五彩缤纷的机动三轮车在上海的大街小巷穿梭，非常忙碌地做着载客载物的生意。

据上海市公安局统计，截至1999年春节，上海共有机动三轮车约4万辆，可以分成三大类：第一类是残疾人专用机动三轮车，约1万辆，车主就是残疾人（包括外地残疾人），主要是残疾人代步使用。第二类是加装动力装置并涂有黄色标志的三轮车约0.2万辆，车主是刑满释放和劳教释放人员，主要是公安部门为解决他们的就业而允许其进行营业。第三类是无牌无证机动三轮车，约2.7万辆，车主主要是外来流动人员。无牌无证的机动三轮车中，既有加动力装置的三轮车，也有许多残疾人机动三轮车。这些车主并不是残疾人，而是利用残疾人机动三轮车从事非法的经营性活动。

近4万辆机动三轮车在上海街头行驶，挤占道路、危及安全、影响秩序、污染环境、损害市容，有损上海国际大都市的形象。尽管许多本地市民以及其他国内外友人一直呼吁要求加强整治，但是由于机动三轮车庞大的数目以及错综复杂的利益关系，多年来整治工作经历坎坷。

（二）整治指导思想和总体思路的演变

自20世纪90年代开始，上海曾多次组织对机动三轮车非法营业的整治，采取强制式的行政管理方式，如，上街强行罚款或收缴三轮车。但管理部门的围追堵截和机动三轮车的左冲右突，演变为典型的“猫和老鼠”游戏。由于整治过程中引发的一些过激行为，影响到社会的稳定，每次整治行动最终都不了了之。

1999年年初，为了能够以良好的城市形象迎接APEC会议在上海的召开和建国50周年庆典，上海市委、市政府下决心彻底解决困扰上海多年的机动三轮车非法营业问题。

上海市领导提出必须要用全新的思路和方法来保证达到整治的目的和效果。经过详尽的调查研究之后，有关部门提出了“依法管理、综合治理、疏堵结合、先疏后堵”的指导思想，形成了“以人为本，以安置就业、落实社会保障，做到既解决问题，又确保稳定”的工作思路。在此基础上，制订了具体的整治方案。

（三）整治的具体措施

1.修改相关法律法规

1999年7月12日，上海市人大常委会会议修改了2个法律的相关条款：（1）修改《上海市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》，一是明确扩大安排残疾人就业的主体范围，规定所有机关、企业、事业单位和社会团体均应按在职职工的1.6%安置残疾人，加大残疾人就业保证金征收的力度；二是对违法的残疾人可以拘留，劳教。（2）修改《上海市道路交通管理条例》，规定残疾人专用车不得携带其他人员。

2.安排残疾人就业

由市、区县民政部门牵头，全市各政府部门和企事业单位配合，从经费、岗位等各个方面落实残疾人的就业安置，保证残疾人的基本生活来源，解除残疾人及其家庭的后顾之忧。

3.分类处理机动三轮车

（1）对于残疾人专用机动三轮车全部置换成发动机排量在50毫升以下、无载客装置的新车，费用由各区政府给予一定数额的补贴。

（2）对于黄车车主提供两种选择：改开货运出租车；更换为人力三轮车。

（3）对于无牌无证的机动三轮车，如果没有合法来源凭证的予以没收；如果有合法来源凭证的，允许车主自行处置，也可以暂扣或折价处理。

4.改善交通条件

一是组建货运出租车公司，公安交通管理部门提供6000张左右的牌照。二是改善公共交通，全市新辟14条短驳线路、消除53个公交盲点。

在做了大量艰苦细致的准备工作之后，1999年8月7日开始实施整治方案，至9月底实现了既定的阶段性目标。从10月1日起原有的4万辆机动三轮车一律禁止上街行驶。上海市民面对的是一下子空阔了许多的街道，机动三轮车曾经天天上演的繁杂和混乱终于在上海消失了。

案例资料来源：本书作者根据《文汇报》《解放日报》等相关报道整理而成。

案例思考题：

（1）上海这次对机动三轮车非法营业的整治能够顺利达到预定目标的主要原因是什么？

（2）结合本案例思考在公共管理中应该如何体现以人为本的原则？

（3）结合本案例说明在公共管理中应如何体现均衡原则？