国有投融资平台债务问题的探析

傅　斌

一、国有投融资平台公司债务形成机制及存在的风险

国有企业按照不同的属性和特点，可分为竞争性、公益性和功能性国有企业。对于竞争性国有企业，虽然由于目前市场竞争制度不够完善，一些竞争性国有企业仍然能够获得超出一般民企的支持力度，但从性质上来说，它与民企一样是真正面向市场的一般商品生产者，所以它就必须与一般民企一样自主经营、自负盈亏，它在生产过程中形成的债务也有其自主负担。对于公益性国有企业，因它具有固定收益的资产特征，一般来说它的筹资靠发行债券或设备租赁来实现，从理论上来讲债务风险具有一定的可控性，而且这一类公益性国有企业目前一些项目承接被列入到国有投融资平台公司，从而这部分债务最终反映在第三类企业。因此，目前最引起关注的国企债务风险就是第三类国有企业，特别是国有投融资平台公司的债务，从宁波市属国有企业来看，截止去年底，列入统计的18户市属重点国企资产总额3327.09亿元，净资产总额1267.07亿元，负债总额2060.02亿元，其中：城投、交投、轨道交通、开投、工投、商贸等6家市属主要投资类国企（以下简称“主要投资公司”）合计负债1624.61亿元，占市属重点国企负债总额的78.86%。

（一）债务形成原因

1、地方政府本来就不乏上项目的投资冲动，而且由于一些体制因素，各级政府习惯于直接参与和主导当地的投资活动，尤其是基建投资。有了应对金融危机的经济刺激计划，有了宽松的货币政策，于是各种投融资公司纷纷出现、壮大，各类项目纷纷上马，尽可能规模大，有的甚至债务率远远超过风险警戒线。

2、地方政府长期面对资金缺口，主要是在1994年分税制改革后，国家税收收入的大部分归入中央财政，而且预算法规定地方政府不能有赤字，不能发行地方政府债券，这就与建设和基建投资的需要形成了矛盾。因此，成立所谓融资平台公司，以公司名义发债或获取银行贷款，就成了近年地方政府进行投资的主要方式，也就是融资平台公司债务形成的主渠道。

3、2008年底开始，中国为了应对国际金融危机的冲击，出台了大规模的刺激经济政策，有关信贷和地方融资的政策也相应放宽，如2009年3月，央行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》要求，各金融机构要“优先保全手续齐全、符合项目开工和建设条件的中央投资项目所需配套信贷资金及时落实到位”；“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这段时期成了各级政府扩大融资、投资的重要机遇期，2009年地方融资平台的借贷规模暴增2倍以上，也就是说目前地方政府的债务规模，大部分是过去一年内形成的。可见在原有体制背景下，特殊时期的特殊政策因素，是现有地方债务问题的最直接的原因。就宁波市属国企而言，自2008年底金融危机至今， 18户市属重点国企负债总额增加1343亿元，增长218%，其中主要投资公司负债总额增加达1264亿元，增长258%。

二、目前投融资平台公司运作中存在的突出问题

（一）投融资平台公司主体地位不明确。投融资平台公司不同于普通国有企业，最初是在地方公共财力扩张、政府可用财力不足，而预算法禁止地方财政负债的情况下，有地方政府及其部门和机构为实现政府融资目的而设立。为了方便政府控制，这些投融资平台公司大多呈现为国有独资公司，其主要价值是作为地方政府的融资工具。各类投融资平台公司虽然说是“企业法人”，由于融的资金主要为政府服务，投资的项目由政府部门决定，需要融多少资金是由项目规模决定，而不是企业的偿债能力，因而它在出生时就已成为政府附庸并丧失了自主经营权。因此，这类投融资平台公司既没有完整意义上的自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的意识和能力，也没有形成法律意义上的企业法人治理结构，主体地位是不明确的。

（二）投融资平台公司缺乏收益性资产与所融债务的有效配对。融资的根本是为了建设形成收益性资产，所谓收益性资产就是能够给企业带来经济利益的资产。贷款的一个基本原则就是资产的收益率要大于贷款的利率。但是，目前地方融资平台公司是根据政府项目规模去融资、融得的资金直接或间接地交由财政统筹安排支出，同时也依赖财政兜底方式清偿债务，投融资平台公司领导考虑得更多的是如何向上级负责，平台公司本身债务规模、债务结构与公司自身资产质量、资产运营和偿债能力严重脱节。以致一方面投融资平台公司前些年融得的大批贷款结余难以消化，并被银监部门冠以“政府平台”的帽子，难以发挥融资作用；另一方仍按原有模式组建新的融资平台公司，继续扩大融资，但步履维艰。

三、探索解决我市国有投融资平台债务的路径方法

（一）创新功能定位，实现科学发展。

1、突出服务重大战略这个主旋律。要紧紧围绕市委、市政府的重大战略部署，既要着眼于服务全市经济社会发展需要，体现市委市政府的战略意图，又要按照市场规律内在要求，规范投融资行为，控制投资风险，提高投资效益。

2、正确处理经济效益与社会效益之间关系。平台公司作为企业，首先要讲求经济效益，尊重平台公司的市场地位，以市场化的手段推进政府目标的实施，按照公益性、引导性、发展性的要求，整合集约政府国有资源，广泛吸引社会资本参与，不断提高“市场化、专业化、规模化”运营的水平，增强服务重大战略的投融资能力。同时又要兼顾社会效益，通过经营性项目的合理盈利模式和公益性项目的成本补偿机制，保障经营性项目和公益性项目同步协调实施。

3、正确处理政府项目与自营项目之间关系。适度发展属于经营范围的相关自营项目，抓住“短、平、快”的盈利机遇，平滑平台公司业绩，反哺政府性项目，促进全市经济发展。

（二）创新体制机制，实现活力发展。

1、创新管理体制。依法落实市国资委对平台公司的出资人职责，做到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合；落实政府行业主管部门对平台公司的行业指导、市场监管、公共服务等政府公共管理职能，保障行业主管部门依法监督权；落实平台公司的法人财产权和经营自主权，不干预公司日常经营活动。加快平台公司现代企业制度建设，明确股东会、董事会、监事会、经理层的决策程序和权限，形成权责明确、运转顺畅、制衡有效地法人治理结构。

2、创新建立项目决策协调机制。建立由市政府主要领导牵头，国资、财政、金融、审计、规划、国土和有关行业管理部门等共同参与的政府性项目决策机制，充分考虑企业实际承受能力、项目难易程度以及要素保障等因素，按轻重缓急统筹安排市属投资性国企承担投资建设任务，着力改变当前行业管理部门负责政府性项目决策，但不负责要素保障和企业承受能力的弊端，实现“资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制”的良性循环机制。同时，要落实由市政府相关分管领导牵头，各有关部门参加，负责协调企业在政府性项目推进过程中遇到的自身确实难以解决的拆迁、规划、土地等各种问题，形成共同助推政府性项目建设的合力。

3、创新建立补偿机制。一是建立平台公司资本金及资产注入机制。根据发展需要，市财政按照市政府决定向平台公司注入资本金；符合实际国有资本经营预算资本性支出要求的项目，可按规定程序申报并经批准后市财政安排资金作为国有资本金注入平台公司；平台公司按规定减免的税费，经批准后可转作国有资本金；按照“产业相近、行业相关”的原则，加大资源整合力度，将所持有的相关国有企业资产或股权划转注入平台公司。二是建立亏损弥补机制。对平台公司因承担公益性建设项目融资任务而发生亏损，先由平台公司经营性收益进行弥补，缺口部分由平台公司提出弥补方案，经市国资委和市财政审核，报市政府审定后列入财政预算弥补。三是建立特许经营权授予机制。根据项目需要，经市政府批准，授予平台公司土地一级市场整理权、交通线路运营权等部分项目的特许经营权；对政府非税收入，在严格“收支两条线”管理的前提下，经市政府批准，转增平台公司的资本金，支持公益性项目建设。

4、创新激励约束机制。完善平台公司经营业绩分类考核办法，引导市属投资性国企着重控制资产负债率和融资成本，突出考核企业投资增长率，加大有效投资和实物工程量考核力度，综合考虑企业整合重组因素，督促激励市属国企在确保可持续发展的同时，加快政府性项目建设。

（三）创新运营方式，实现裂变发展。

1、加大资源整合力度。按照“大集团、大平台”方向，举全市之力，集中市本级所有可利用的国有资产、政府性资源，进行统筹整合、优化配置，更好为城市经济发展服务。一是要不断挖掘企业内部潜力，调整资产结构，优化资源配置，盘活沉淀资产，处置不良资产，剥离无效资产，增强流动性。二是要打破现有利益格局，按照“主业相同、产业相近、行业相关、优势互补”的原则，整合集约政府相关资源，做大平台公司资产规模。三是要加快国有经济布局结构战略调整，通过资产、股权、资源的有效整合，进一步加快市属国企之间的调整和重组，提升企业专业化水平，尽可能减少或消除企业同质化竞争现象。

2、积极引进战略投资者。推动有实力的投资者与平台公司高位嫁接，引进资本、管理、人才和品牌，壮大平台公司的资本实力，促进资本裂变，特别是要做好与央企的对接工作，借力央企做大平台，参与我市城市经济发展特别是重要功能区块开发和城市基础设施建设。

3、创新投融资方式。要加快资本证券化，采取主板、创业板IPO，借壳上市、整体上市、定向增发等多种方式，抓紧推进平台公司资本证券化，放大国有资本，引领社会资本，发挥投融资的乘数效应。支持平台公司灵活运用银行信贷、企业债券、信托计划、产业基金、股权投资、BT（建设—转让）、BOT（基础设施特许权）等多种方式，创新项目融资，争取间接融资，扩大直接融资，提高融资能力。

（四）创新监督管理，实现规范发展。一是提高管理水平。进一步完善管理体系、创新管理方法、优化管理流程、强化管理责任，主动防范投资和经营风险，实现规范发展。二是规范投融资项目审批。进一步完善平台公司重大投融资项目的审批制、核准制、备案制和一事一议制度，明确决策、审批程序和权限。三是规范重大事项报告制度。四是建立风险防范机制。

（宁波市国资委）