论述公共选择的政治行为

政治的经济理论

用经济学的方法来分析政府的行为，把经济人本性作为政治行为和过程分析的基础，是经济学向其他学科渗透的又一重大表现。众所周知，在马歇尔时代的经济学抽象模式中，国家或政府很难找到自己的位置。政府活动被视为“非生产性的”存在，是一种不可避免的负担，应该把它约束在最小限度之内。20世纪初，市场“失灵”导致的经济混乱，凯恩斯经济学和庇古的福利经济学的出现，使上述情形发生改变。一整套新的文献致力于分析市场缺陷，深入研究国家干预的合理性，从此，政治被看成了一种能起经济作用的元素。

政治与经济关系的重新被重视促成了“新政治经济学”的产生和发展。与亚当·斯密开创的古典政治经济学相对，新政治经济学力图突破正统新古典经济学的狭隘性。作为其重要成员的公共选择理论沿袭了古典政治经济学的思想精髓和分析方法，注重分析政治对经济的影响。

但与几乎所有传统的政治经济理论不同的是，公共选择理论力图建构出一种与市场经济相适应的政治秩序，希望重新用统一的经济学方法来沟通传统上被隔离的经济学和政治学这两个学科。在众多传统理论中，不管在关于国家行为和政治过程的分析和观点上会有多大差异，政治过程始终作为经济体系的外生变量，与经济过程截然分开，作为政策制定者的国家与政府，总是作为中立、公正的道德化身，以促进公共利益为最高目的。而公共选择学派却反其道而行之，把经济人本性作为政治行为和过程分析的基础，把政治过程纳入统一的经济分析体系。他们提出，政府行为与私人经济行为都是选择，是经济活动中的选择，只是因为选择方式与对象不同，后者是私人选择，前者是公共选择。人们在政治活动中达成协议、协调冲突、制订规则，无不建立在自愿基础上，这是民主政治的特征，和他们在市场上用粮食交换衣服的自愿交易十分类似。市场与政治的区别并不在于当事人的行为动机与活动特点，一个人在市场与政治两种环境中都是利己主义者，都在进行交换，区别仅在于约束个人行为的外部环境不同，一个是市场，一个是政治。市场上的私人交易是个人活动，政治上的公共交易是集体活动，但不管是哪种活动，都是一种交易，因而都可用经济学方法加以分析。公共选择，即政治的经济理论，就是将经济学的思考方式应用于政治学之中，研究经济力与政治力互相作用的那个范畴，就是将经济学应用于政治科学，公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治等等。它侧重于指出政府行为缺陷的原因，对政治学所忽略的重要问题重新进行研究，因而有广阔的研究领域，个体和团体的政治行为、政府的行为、选举、投票、集体决策的规则等政治学问题都进入其研究视野。它似乎在试图证明：即使是对政府行为的研究中，经济学工具也可能是最有效的。

公共选择学派的形成及其思想渊源

公共选择学派能够成为一个独立的经济学派别并扩大势力范围应归功于美国经济学家詹姆斯·M·布坎南（James M．Buchanan，1919—　）和戈登·塔洛克（G．Tullock，1922—　）。1957年，布坎南等在弗吉尼亚大学创立并主持托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson，1843—1926，美国第三任总统、独立宣言起草人、自由主义政治家）研究中心，大力宣扬自由主义学说，主张在经济研究上回到古典学派，把政治因素纳入经济分析。1962年，布坎南和塔洛克共同发表了《同意的计算》，为现代的公共选择理论奠定了强有力的基础。1963年，他们两人组织了“公共选择学会”，宣扬经济自由和“新政治经济学”。由于来自校方的干涉和压力，布坎南被迫出走。1969年，他重返弗吉尼亚大学，创建“公共选择研究中心”，出版《公共选择》杂志，大力传播公共选择理论，终成气候。1986年，布坎南作为公共选择学派的主要代表人物获得诺贝尔经济学奖，其宣扬的观点也渐渐成为教科书中有关问题的主要内容。公共选择学派主要代表人物除上述两位外，还包括安东尼·唐斯（A．Downs，1930—　）、威廉·尼斯坎南（W．Niskanen，1933—2011）、邓肯·布莱克（D．Black）、肯尼斯·阿罗、约翰·罗尔斯（J．Rawls）、丹尼斯·谬勒（D．Mueller，1940—　）等。

若论公共选择学派的思想渊源，应当首推瑞典学派奠基人维克赛尔的财政理论。维克赛尔被布坎南认为是现代公共选择理论的主要先驱，尤其是宪制经济学的先驱。他在1896年出版的《公平赋税新原理》一书中，以公共选择方法和立宪的观点分析了公共财政，对那种认为仁慈君主和国家谋求公众利益的观点发难，指出要使政治代理人的政策选择受到规则的制约。他还在方法论上奠定了现代公共选择学的三要素：个人主义、个人理性主义和作为复杂交易过程的政治。

另一个对公共选择理论产生重大影响的是意大利的公共财政学派。首开公共选择研究先河的布莱克曾阅读过大量意大利学者关于所得税征收范围的著作，布坎南则于1955—1960年和1959—1960年两度赴意进修，对他们的财政学著作推崇备至。意大利学派的影响在于提出了两种国家模型（一种是垄断专制的国家模型，另一种是民主的或合作的国家模型）以及对公共物品的政治过程的说明。

另外，18、19世纪对投票数学的研究以及20世纪上半期西方经济理论界的一些研究成果也促进了公共选择学派的形成，包括美国学者伯格森提出的社会福利函数理论，以及美国数理经济学家阿罗提出的不可能定理等，都为公共选择理论的产生提供了肥沃土壤。

20世纪30年代以后，主张国家干预的凯恩斯主义学说盛行。后来国家干预经济所引发的各种弊病，又刺激了对非市场的集体决策过程的分析，以此探讨国家干预失误的原因。40年代和50年代论述政策失误的著作探讨了在公共物品和外部性存在的情况下实现资源最优配置的条件，这直接引发了公共选择学派对资源配置的非市场决策过程的关注。自70年代起，凯恩斯主义广遭责难，美国的新经济自由主义学说以芝加哥大学为基地东山再起，对经济理论界造成强烈冲击，主张经济自由的公共选择理论正好汇入了这一潮流。

公共物品和公共选择

公共选择，实质上是人们在政治领域中从事的公共物品的交易活动。政府支出购买了许多公共物品（军队、法院、公安、公立学校、道路及其他公共设施等），许多政策、法律、法规等也是公共物品。公共物品的生产都由投票决定。可以说，公共选择从根本上说是由公共物品的需求决定的。其深层原因在于：第一，公共物品的非分割性要求有集体行动。在无政府状态下，每个人从利己主义出发，可以选择掠夺和交换两种途径增进个人利益。虽然在增进总收入和资源配置的合理和公平方面，相互掠夺不及相互交换，但只要存在一方交换而另一方掠夺的可能，在缺乏集体行动、无政府强制的情况下，利己主义动机决定了人们在希望自己掠夺而他人交换的心理支配下，必然导致双方相互掠夺。这是一种囚犯两难困境式的结局，是市场失灵的一种表现。如果双方能达成和遵守协议、相互交换，就会出现一种秩序，这种秩序或规则就是一种公共物品，它有利于所有人。公共物品具有非分割性的特征，也就是说，公共物品的消费只能在保持其完整时才能由参与者共同消费。第二，公共物品同时具备的另外两个特性（非排他性和非竞争性）决定了人们都不愿生产公共物品或为使用它而付费，而是期待对它的免费使用。这表明，个人选择不可能提供或生产足够的公共物品，不可能产生互相交换的最优结局，这要求有政府组织集体行动来生产公共物品，以保护自愿交换和提高其效率。而一旦有了政府或集体活动，相应就产生了政治过程，通过它把个人的私人选择转化为公共选择，把资源配置到各公共物品中。

公共选择，作为一种选择，是指与个人选择相区别的集体选择。它指人们选择通过民主政治过程决定公共物品的需求、供给和产量，并且主要关注于把个人选择转化为集体选择的机制或过程。

投票规则

公共物品的需求是指社会上的各个人对它的需求。公共物品的社会需求如何由不同的个人需求决定，是公共选择学派首先要分析的问题。

最好的公共选择就是能反映所有个人意愿的选择，最好的政治制度就是能反映每个个人选择要求的制度。所以，最好的公共选择投票规则是全体一致规则。维克赛尔极为推崇这一规则，布坎南也极力赞成他这一看法。但是，由于全体一致的规则真正要实施实在太难了，众口难调，反复讨论，成本太高，民主决策只能退而求其次，使用仅次于全体一致规则的最优投票规则，这里主要指多数规则。

一般实行的多数规则是获得半数以上的赞成票，议案才能通过。如果待定议案有多个，一般程序是两两表决，每次提交一对议案付诸投票，过半数者胜并参与下一轮角逐，直至获得单一议案。现实中，往往是利用占多数制逐渐淘汰最不中意者，使最优者得选。这种过半数规则之所以比较通行，原因在于可节约决策成本。正因为有过半数规则，因此，有投票权的人员组成通常是单数，以免一半对一半局面的出现。

按过半数规则，如果要投票决定的是单一议案，就一定能得到一个确定结果，此时，多数原则还是反映多数人意愿的。但是，如果是多项选一，结果就不一定唯一，这取决于投票者偏好的特点——是“单峰”还是“双峰”。单峰偏好是指个人最偏好某一议案，而离开该议案向其他议案变化时，偏好程度会持续下降；双峰偏好是指个人除了对一个议案偏好程度最高外，还存在一个最低偏好议案，当从最为偏好的议案离开时，偏好程度先是出现下降，但之后会再次上升。如果偏好是单峰的，而投票人数又是奇数，则过半数规则必能决出一个唯一最优结果，且该结果恰好反映了中间投票人的第一偏好。这就是所谓“中间投票人定律”，或称“布莱克定律”（该理论由英国经济学家邓肯·布莱克在其1958年出版的《委员会和选举理论》中首先提出）。但是，如果其中一些成员的偏好是双峰的，多数规则就会导致循环，按照不同程序就有不同结果^[2]，从而主持人可以通过操纵议事程序而通过有利于自己的议案。这是一种名义上的多数决定，而在实际上违反了多数人的意愿。

在投票选择公共物品过程中还会出现投票交易。这有两种形式：一种是买卖选票，即投票者在得到足够补偿之后，投票赞成于己不利的议案，或接受贿赂投票赞成对自己可有可无的议案；另一种是互投赞成票，即投票者在投票赞成自己强烈偏爱的议案同时，也赞成与自己无关紧要甚至有所损害但对另一投票者至关重要的议案，以换取他人对自己有强烈偏好的议案的支持。投票交易既涉及配置效率，也涉及分配公平，如交易者与非交易者之间效用的转移，往往会使得在多数规则下本应淘汰的议案因相互捧场而通过，导致社会福利减少，并出现多数对少数的压迫。

可见，多数规则是难以让人满意的，全体一致规则事实上又不可能实现，阿罗的“不可能性定理”^[3]在公共选择理论家那里并没有得到真正解决。

公共选择者行为和官僚机构理论

在公共选择学者看来，政治行为过程（主要指当今西方通行的代议民主制）是一个由公共选择者政治家、投票人、官僚三部分人组成并发生相互关系的复杂过程。

在政治领域中进行的公共选择，表面上看起来是由国家或集体作出，但本质上仍是个人选择。公共选择理论要分析的就是个人的偏好、决策、选择和行为，在一个既定的组织结构或制度结构内，是如何产生某种复杂的特定的总体后果的。正如布坎南所说，集体行动被看成是个人在选择通过集体而不是经由个人来实现目的时的个人活动，政府被视为不过是一系列过程，或一种允许上述活动发生的机构。这就是说，在集体决策中，其实也只有个人在选择和行动，而集体既不选择也不行动。虽然在选择和行动时的相互作用借助于特定的集体组织结构而产生了总体后果，但这一结果仍是由个人承担，而政治中的人性和个人行为并不会因为“政治”本身而有丝毫改变。如同在经济领域，政治过程中的三类“个人”（政治家、投票人、官僚）的行为都像经济人一样，按照理性原则和利己主义行事，都以个人收益—成本的计算作出选择决策。

政治家完全类同于企业家：政治家争取选票正如企业家追求利润；政治家制定政策进行立法，正如企业家生产产品；政治竞争中政治家为自己或自己所代表的利益集团牟利，而牺牲一般选民的利益的寻租行为，也完全类似于市场过程中的垄断者通过减少消费者剩余而增加垄断利润。

投票人类似于市场中的消费者，消费者利用货币选票需求市场物品，投票人则用选票、游说、政治捐款和组织技巧需求政治物品。他们也是利己主义者，希望政府提供的公共物品最大限度符合自己的偏好；在唐斯模型^[4]中，他们也被描述成“理性而无知”的，在慎重权衡损益的基础上作决定的同时，缺乏有关政治过程的详尽信息。

官僚即政府组织机构，如同企业经理与雇员，从事于已确定了的产量的具体生产，代表了公共物品的供给方面。在政治过程中，立法决策过程确定的是公共物品的需求，至于公共物品的供给，是由政府的各级行政机构提供的。不同于马克斯·韦伯（M．Weber）所描述的服务于公共利益的理想的官僚，公共选择的官僚主义经济理论把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型之中进行分析，把官僚看成是理性的经济人，追求个人利益如薪金、地位、权限、预算、晋升等。

由威廉·尼斯坎南提出的尼斯坎南模型是公共选择文献中关于官僚主义经济理论最重要、最有价值的模型之一。这一模型分析了官僚机构对资源配置效率的影响，在官僚机构与上级拨款单位之间存在信息不对称的双边垄断关系中，官僚机构具有更大的自主权与垄断力。通过对局均衡（即官僚机构博弈均衡）及其最优产量的分析，对比私人竞争企业，尼斯坎南对预算最大化垄断官僚的生产效率得出结论：生产产量相对于社会最优需要总是过剩的，因为生产公共物品的钱不是他们口袋里的，因此，他们总力求多生产公共物品，以便从更大的公共支出规模中获取自己更多的好处，官僚机构倾向于过量使用资本以提高预算的现值。包括尼斯坎南在内的早期公共选择理论家都认定官僚机构是垄断性质的，因此也是缺乏效率的，而布雷顿（A．Breton）和温托布（R．Wintrobe）明确提出相反的观点，认为官僚之间也存在竞争，官僚之间也有一种建立在信任基础上的自愿交易行为，竞争与交易也导致官僚的选择。然而，官僚机构的竞争是不完全的，存在垄断因素，有限的竞争无法完全消除官僚选择行为的弊端，应依赖于主管人的监督、重组与管制来消除官僚对无效率行为的选择。

可见，在公共选择学者眼里，政治制度很像普通的“市场”制度，政治行为过程就是一个市场运行过程。在这里，人们建立起契约关系，即通过投票购买公共物品。因此，任何政治行为，就其本质看，都是经济行为。

宪制经济学

在公共选择理论中，宪制经济学研究的对象层次最高。宪法是经济与政治当事人进行普通选择与活动时受到约束的各种根本性规则体系，具有相对固定持久的特征。宪制经济理论研究的是立宪和修宪问题，即研究对政府的财政权力、货币权力与管制权力的宪法约束。实际上，宪制经济理论认为，经济政策的好坏不在于经济学家的建议与政治家的行为，而在于对政策制定的规则约束与规则约束下的政治过程；规则不合适，好人也会干坏事；规则合适，坏人也能干好事。

宪制经济理论有独特的思想渊源。斯密、维克赛尔和美国的缔造者之一汉密尔顿的思想，构成了现代宪制理论的三个来源。其中两百年前美国开国元勋汉密尔顿与麦迪逊等人的联邦主义观点，与斯密的自由放任观点，对应着政治和市场两个领域，实质却是一样的：政治过程中的联邦体制与经济中的市场体制类似，都是以分权为实质，以产权（宪法）的实施为基础，以自愿交换（或协议）为特征的个人或组织相互合作竞争的体制。这种体制被认为能获得最大效率。两者都对公共选择理论（主要是其中的宪制经济理论）产生了深远的影响。宪制经济学的主要代表人物为布坎南、塔洛克和瓦格纳（R．E．Wagner）等人，其中布坎南与塔洛克合著的《同意的计算》既是公共选择论的经典之作，也是宪制经济理论的基石。

对于决策规则的确定即制宪，布坎南与塔洛克作了最经典的分析。一项集体决策往往会招致两个成本：外在成本与决策成本。外在成本是集体决策通过后在实施中产生的对某些成员的不利影响或净效用损失；而决策成本是在进行决策过程中产生的。任一集体决策所需赞成票数的多少对这两种成本的影响正好相反：所需赞成票越多，决策成本越高，但外在成本越低。因此，决策成本与外在成本之和取决于所需赞成票数的多少。最优宪法选择规则，就是权衡决策成本和外在成本两因素下选择的根本性规则。如果通过一项决策方案所要遵循的规则是所需的赞成票能保证决策的总成本最低，那么，这种决策就是“最优多数规则”。这个规则的选定，就是制宪过程，它要在立法决策之前完成，并且应按全体一致同意的规则来选定。当然，最优多数规则并不唯一，还要考虑所决策的集体活动的性质。

宪法秩序体现为建立在一致同意基础上通过协商达成的互利条约或协定，其目的在于促进增加总财富的交易行为对减少总财富的掠夺行为的替代，它反映了人们利用各自的自然权力确保其福利改善的动机。为了维护宪制秩序、促进交易、戒除掠夺，必须建立带有强制性的政府完成护宪的任务，而同时，政府也可能成为破坏宪法秩序、产生掠夺行为的根源，因此有必要对政府活动或政治过程加以根本性的有效宪法约束，宪制政府因此存在。瓦格纳与瓜尼（J．D．Gwartney）指出，需要着重注意的是，宪制政府的中心思想是：宪制本身并非政府行为，相反，宪法代表了不同阶层人民之间组建一个政府的协定；宪制政府就定义而言是受到限制的政府。并且，如果一个政府实际上而非仅仅名义上符合宪法规定，它就必须反映社会所有部分的广泛同意。