对上海人口问题的若干思考

当前，上海经济社会发展正处于十分重要的转型时期，既面临着重大的发展机遇，也面对着来自各方面的严峻挑战。在全市上下积极推动“创新驱动，转型发展”的关键时刻，还有很多重大经济社会问题值得进行深入的研究和探讨，其中人口问题就是一个十分重要且无法回避的战略问题。

至2012年底，上海户籍人口为1426．93万人，常住人口为2380．43万人。从全市人口发展的基本态势和未来趋势来看，主要呈现出两个方面的特征：一是总量规模持续增长，外来常住人口数量不断攀升。从“五普”到“六普”（2010年第六次人口普查）的10年间，上海的常住人口增加了661．15万人，平均每年增加66．1万人，增长40．3％，远高于同期全国人口（5．8％）和长三角人口（13．2％）的增长水平。同时，外来常住人口总量接近1000万，占全市常住人口的比重已经超过了40％。此外，至2012年底，全市的常住外国人达17．3万人，同比增加6．7％，占全国四分之一。从今后一段时期来看，上海的外来常住人口不可能减少，还将会有所增加。二是老龄化程度进一步加深，本地少儿和年轻劳动人口比例偏低。2012年，全市户籍人口中60岁以上的人占比25．7％，比上年提高1．2个百分点，市中心城区老龄化程度总体上高于郊区，是全国最早进入老龄化的城市。2011年，全市0～4岁少年儿童比例仅为8．6％，25～44岁年轻劳动人口比例为26．9％。这说明，全市经济社会发展对外来劳动力的依赖度在逐渐增加。

在如此的发展态势下，目前上海人口问题的核心，已经演变成为人口总量与人口结构的矛盾。也就是说，既要调控人口规模，也要改善人口结构。一方面，根据上海特大型城市的承载能力和环境容量，不得不合理规划和控制人口的总量规模；另一方面，还要面对城市老龄化程度的不断提高，本地独生子女就业偏好明显、许多较重较累的工作无人肯做的两大突出问题，积极推动人口结构的调整与完善。

如何有效地化解上海的人口问题？在宏观上，需要根据人口发展的规律和趋势，制定完善全市人口发展的战略规划，使得人口发展与经济社会发展、资源环境承载能力相协调；在策略上，需要从总量、结构、布局、素质、管理等方面进行系统性的思考，采取综合性的对策措施。

从人口总量上来看，在改革开放环境和市场经济条件下，全国经济社会资源的自然流动是不可阻挡的潮流，人口的自然流动同样如此。因此，人口的流动是一种常态，在比较短的时期内，大城市人口总量规模逐渐增加的趋势也是不可逆转的，但是，大城市的承载能力有限，不可能无限发展。在这种情况之下，大城市还需要对人口总量规模进行必要的调控。如何调控？不能简单地就人口来调控人口，除了必要的行政手段之外，还可以通过产业发展和产业结构来进行人口调控。如果用比较形象的一句话来讲，就是“发展了多少产业，就来了多少的人；发展了什么产业，就来了什么样的人”。

从人口结构上来看，目前比较棘手的是两个主要问题，即老龄化问题和本地独生子女就业偏好问题。在这种情况下，改善全市人口的年龄结构就显得十分重要，而这又同全市人口规模密切相关。如何进行取舍？还是有必要通过适度放开人口总量，从而优化人口结构。在人口老龄化和大量独生子女存在的现实面前，通过全市人口年龄结构的改善，来降低老龄化程度，推延老龄化的时间，并且相应地减轻社保压力，降低商务成本，增加就业机会，保持城市的综合竞争力。同时，外地年轻人才和年轻劳动力的进入，也可以对本地独生子女的就业观念、就业选择的改变起到一定的促进作用。

从人口布局上来看，人口布局的主要方向是什么？总体的思路应该是：达到人口布局、产业布局、城镇布局的“三个结合”。也就是，人们的工作、学习、居住、生活的属地化和匹配化。应该清醒地认识到，如果新增人口尤其是外来人口主要集聚在中心城区或者城乡接合部的话，那么，不仅上海这个未来的现代化国际大都市将会不堪重负，而且还会引发一系列的社会问题，大量市民来回奔波的交通拥堵问题也很难得到解决。因此，应该紧密结合全市产业布局和郊区新城建设，引导好全市人口的流向，进行人口的合理布局。同时，中心城区人口规模应适当控制，郊区人口规模可以适度放宽，

从人口素质上来看，应该从以往主要关注人口规模转向强调人口素质的优化。对上海来讲，除了要进一步提高全市人口素质之外，最为关键的是需要拥有大量的各类人才。因此，上海的人才政策不应该是孤立的，人口总量的增长要同人才总量的增长相协调，人口年龄结构的改善要同人才的吸纳相衔接，而人才政策也应该同人口政策相对接。从这个战略角度出发，上海应该进一步放宽人才政策，加快吸纳海内外各类人才的步伐，进一步创新和完善人才政策。应该清醒地认识到，今后上海常住人口的增长，应该更多地建立在引进国内外各类人才的基础上，尤其是国际化人才上。

从人口管理上来看，在今后一段时期内，上海的人口依然会有所增长，存在着两个“二元结构”，即原来传统意义上的城乡二元结构，新上海人与老上海人（以户籍划分的上海常住人口）的二元结构，以及大规模的流动人口和大量存在着的人户分离状况，这对上海的人口管理都将带来严峻的挑战。总的来说，既要适当放开，又要相应调控；既要加强协调，又要优化结构；既要自然流动，又要有序引导；既要加强管理，又要强化服务。同时，还需要特别强调人口管理政策方面的公开、公正、公平，让全体新老上海人都能够得到必要的公共服务，分享改革开放的成果。

（原文刊于《上海企业》，2013年第8期）