基本命题与经验证据

整合路径依赖理论的道路分岔口模式和制度费用理论，本研究提出如下基本命题：

首先，在关键性节点上，理论上对开发模式选择及变迁具有影响力的行动主体(各级政府、企业、社区居民等)面临着诸多选择。其次，制度费用的存在从两个方面约束/结构化了潜在的选项：一方面使得开发模式的选择必须考虑到放弃之前制度安排的机会成本；另一方面必须考虑到选择新的制度安排的潜在新增成本。第三，制度遗产、利益集团讨价还价能力等均不同程度地、不同方向地影响了制度费用和制度收益。

下文将收集经验证据对上述论点给予支撑。

(1)开发模式的第一次变迁(1992年)

从图8-3可以发现，在1990年至1992年期间，海南省旅游总公司主导亚龙湾的开发建设，但由于体制上的不顺畅，开发建设进展十分缓慢，面临瓶颈、亟待突破。因此，可以肯定的是，在此开发模式下的制度收益不论是在海南省政府还是三亚市政府而言，都是难以令人满意的。改变开发模式的动机由此出现。按诺思(North，1990)的话说就是：

一种相对代价的变化使交换的一方或双方(不论是政治的还是经济的)感知到：改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善，因此，就契约进行再次协商的企图就出现了。(p.119)

在此时，理论上存在着诸多可能的新模式。如海南省旅游总公司就曾提出了建立“开发建设指挥部”并成立由省旅游总公司与三亚市合资的开发公司专司开发建设事宜。但毫无疑问，在这种开发模式的制度安排下，亚龙湾的开发建设权虽然在名义上是三亚市政府与省政府分享，但实质上主导权却掌握在省政府手中。亚龙湾的开发建设依旧要面对省政府与三亚市政府之间的体制障碍。这种体制障碍造成的制度成本，即所需的制度费用是巨大的，因而无法调动三亚市政府的积极性。在中国当时的政治与经济体制下，区域开发主动权的丧失也意味着“寻租”机会以及政治机会的流逝(周黎安，2008；曹正汉、史晋川，2009)，这对于分权体制下不断拥有地方自主权和逐利动机的地方政府而言(曹正汉，2011；许成钢，2010；杨善华，苏红，2002)，也是难以接受的。因此，海南省旅游总公司提出的开发模式方案，不论是从制度收益还是制度成本的角度，对三亚市政府而言都是“次优”选择。此时的三亚市政府在话语权和合法性上显然具有优势，其依据当时的《风景名胜区管理暂行条例》、《中华人民共和国城市规划法》指出，亚龙湾旅游度假区理应由三亚市政府统一负责进行规划、管理和建设。也正是在这个阶段，海南省内的股份制试点工作正如火如荼地展开。1991年3月，海南省委省政府成立了股份制试点领导小组及其日常工作机构，并出台了《海南省全民所有制股份企业试点暂行办法》；《海南省经济特区股份有限公司条例》也已经省人大审议。这些国家层面的法律法规以及当时省内掀起的股份制公司热潮，均为三亚市争取亚龙湾开发建设的主导权并提出创建股份制企业提供了合法性。在内部动机与外部条件的推拉作用下，亚龙湾终于在三亚市政府的积极努力下进入到了地方政府主导的阶段。

(2)开发模式的第二次变迁(1995年)

在1995年这样一个关键年份，三亚市政府控股领导的亚龙湾股份有限公司在1992年至1994年的“楼市狂潮”中陷入经营困境。比开发建设的经济窘境更加紧迫和重要是将于1996年在亚龙湾度假区举行的“’96中国休闲度假年”开幕式，届时部分中央和省内领导将到会。这对于亚龙湾乃至三亚而言均是政治上的大事。因此，在经济与政治双重压力之下，亚龙湾的开发建设面临艰难抉择。此时的可能选择有许多，至少有：其一是保持股份制开发公司主导开发的模式，但必须增资扩股，引进外来资本，这会使得三亚市政府“丧失”亚龙湾开发建设的主导权、主动权(或曰控制权、领导权)(曹正汉、史晋川，2009)。其二，通过政府注资继续保持三亚市政府的控股地位，沿袭政府主导模式。就第二种选择而言，当时三亚市政府及省政府的财政能力显然已经无法支撑(1993年至1996年4年间三亚市地方财政收入仅分别为14021万元、18771万元、19432万元和21860万元；而1995年中粮集团旗下企业入主亚龙湾开发股份有限公司时投入的股本为31000万元)。除此之外，三亚市政府当时的人力资源储备也无法继续保障亚龙湾旅游度假区的高规格开发^[5]。因此，放弃亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权，引入大型企业主导开发，便成为三亚市政府“无奈”的理性选择^[6]。中粮集团的入主以及其所标志的开发模式的转变正是在这样的情况下得以实现。

需要指出的是，尽管当时的三亚市政府是在内外困境下“被迫”放弃了亚龙湾旅游度假区开发建设的主动权、主导权。但这一事实并不完全支持曹正汉、史晋川(2009)提出的“抓住经济发展的主动权”的理论假说^[7]。在20世纪90年代，不光是亚龙湾旅游度假区，海南全省范围内大部分的土地成片开发区域是交由外来企业来主导的，例如洋浦经济开发区、石梅湾旅游度假区等。这些区域显然都是当地经济发展的重点区域和政府工作的重心所在。但当地政府推进这些地区的发展实践(“放弃”主导权、主动权，由企业主导成片开发)，不论是主动为之，还是被动选择，都没有体现出“既能有效地促进地区经济增长，又能不放弃对地区经济的领导权和控制权”的条件。因此，“抓住经济发展的主动权”的理论假说，还亟需更多不同地域发展实践的经验检验，也亟需更多地关注不同地域、不同阶段地方政府主导地区经济发展的能力差异。

(3)开发模式的第三次变迁(2008年)

2002年至2008年这一时期，是亚龙湾旅游度假区由一期逐渐过渡到二期的阶段。开发模式的转变也在逐渐酝酿。2002年和2007年分别出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》使得亚龙湾开发股份有限公司主导、一二级联动开发的模式难以为继，开发模式的转变势在必行。因此，在这一关键节点上，开发模式的转变同样面临着诸多选择。至少有以下三种：其一，仿照海棠湾休闲度假区的政府全方位主导模式，即政府主导规划设计、征地拆迁安置、土地整理、招商引资等。其二，在“招拍挂”制度背景下，继续与三亚亚龙湾开发股份有限公司合作，由政府主导规划、招商引资等工作，三亚亚龙湾开发股份有限公司继续参与土地一级开发和部分征地拆迁工作。其三，选择引入其他企业作为主开发商，由政府主导规划、招商引资等工作，新入驻企业作为主开发商参与土地一级开发和部分征地拆迁工作。下文将逐一分析每种备选开发模式的制度费用。

① 政府全方位主导开发模式。如第五、六章所述，政府全方位主导模式其实是我国大陆地区大城市政府普遍采用的土地开发模式。毫无疑问，在这一模式下，政府能够实现土地收益的最大化，亦能掌握土地出让的进度并掌控招商引资情况，并使度假区朝着三亚市政府主观意愿的方向发展，即能够有效地实现地方政府对旅游度假区开发建设的主导权、主动权。然而，毋庸置疑，政府全方位主导模式是有其适用条件亦即制度费用的。其一，土地一级开发需要巨大的资金投入，主要包括征地、拆迁、安置补偿等土地储备工作费用，规划咨询费用，以及基础设施建设^[8]投入等。其二，土地一级开发的金融风险增加(以土地作为资本的投融资活动所带来的风险；相关文献亦可参见：周飞舟，2007)。如前文所述，三亚市政府主导海棠湾休闲度假区土地开发的融资活动已经带来了较大的金融风险。因此，在亚龙湾二期开发中，尽量避免土地一级开发的金融风险是理性的，也是必须的。其三，机构设置与运行的财政压力增大。如果仿效海棠湾休闲度假区政府全方位主导的模式，则需要成立专门的政府派出机构，这势必增加政府编制和由此而来的财政压力，这也显然与海南省内所积极倡导和宣传的“小政府、大社会”理念不符合。因此，虽然在2010年10月12日，亚龙湾旅游度假区所在的吉阳镇(原田独镇)，在亚龙湾开发股份有限公司的多次催促和三亚市政府的责成下，成立了“中共海南三亚亚龙湾国家旅游度假区工作委员会”和“海南三亚亚龙湾国家旅游度假区管理委员会”(以下分别简称工委、管委会)，这种模式固然是对海棠湾管理模式的部分学习和模仿。但实际上，就目前机构设置而言，亚龙湾工委和管委会均仍挂靠吉阳镇党委和政府，与吉阳镇实行“两块牌子、一套人马”体制^[9]，目前实际运作尚未进入正轨^[10]。其四，在竞争日趋激烈的全球背景下，海滨旅游度假区经营成败会直接决定海滨旅游城市国际竞争力的高低，而海滨旅游度假区的开发经营不但需要大量的资金投入，而且还需要大量的智力与管理投入。三亚市政府自1995年“失去”亚龙湾旅游度假区开发建设的主动权后，随之失去的是对亚龙湾开发建设的关注与重视、对基本状况的了解、对未来发展态势的把握等。这一方面是由于企业主导开发建设过程中，地方政府的有效作为空间(政治利益)和经济利益(也包括“寻租机会”)不断减少，因此随之而来的是地方政府主动地关注、重视亚龙湾开发建设的积极性的降低。曾长期在三亚市规划建设局工作的一位受访者就非常明确地强调了三亚市政府从亚龙湾旅游度假区(企业主导期间)获得的经济收益较低的事实：

但是，亚龙湾里，政府在里面的收益是非常少的。特别是在土地方面的收益。它的土地收入的量是很大的。如果按照协议来讲，政府应该也有一部分。但是实际上，政府从亚龙湾那里得到的土地收益非常之少。有时候还基本上拿不到。到现在还在扯皮。它好就好在那里之前没有冲突，九几年那时候，刚开发，农民问题还比较好处理。按照现在的问题的话，政府在里面那肯定是赔死了。所以实际上亚龙湾开发对政府的财力贡献是非常之少。那一点点财力，是非常之少。这也是政府之痛。在三亚，像西岛啊，海坡啊，政府的收益很少。……地方政府最大的财力，其实就是地价收入。但是它对我们政府的贡献实在是太少、太少了。(访谈记录：CHH015)

另一方面，在中国特定政府体制下，三亚市政府分管亚龙湾旅游度假区事务的领导频繁调动(见第九章)，也会割裂地方政府对亚龙湾事务关注和情况掌握的连续性。因此，综上所述，三亚市政府对亚龙湾旅游度假区的二期开发采取全方位主导的模式，尽管可以带来诸多制度收益，但与之相随的是更大的制度费用。因此，至少在当时的情境下，三亚市政府全方位主导的开发模式并非理性选择。

② 选择引入其他企业作为主开发商。这种选择也存在巨大的制度费用。其一，三亚市政府(以三亚市国有资产管理公司的名义)是亚龙湾开发股份有限公司的第二大股东。若亚龙湾开发股份有限公司不能再继续参与亚龙湾二期的开发建设，则毫无疑问，亚龙湾开发股份有限公司的经营会逐渐陷入困境，作为第二大股东的三亚市政府的年度利润分红也将受影响。其二，不论是新入主的主开发商还是三亚市地方政府，都可能面对来自作为“既得利益集团”的亚龙湾开发股份有限公司的各种形式的“抵抗”。这种抵抗可能是直接的赔偿诉求，也可能是间接的不合作等。赔偿诉求主要源自亚龙湾开发股份有限公司在基础设施上的投入，这些投入不光有利于一期开发建设，对二期土地整理、地价提升等均具有直接的推动作用。三亚市政府与亚龙湾开发股份有限公司在一期土地出让的租金支付上的协议安排(即由亚龙湾开发股份有限公司垫付土地征地拆迁赔偿款、基础设施建设投入，土地出让租金待亚龙湾开发股份有限公司转让土地成功且获得土地款之后再行结算支付)也使得两者之间的“土地债务”往来频繁^[11]。其他形式的“不合作”乃至抵抗可能来自于具有雄厚政治资本的中粮集团^[12]总部，毕竟其在亚龙湾开发中投入了大量财力和精力，其作为大型央企的政治背景也会增加其谈判能力。其三，三亚市政府若选择寻找新的主开发商，也需要支付大量的市场交易型费用(信息费用、谈判费用和监督费用)，也需要承担一定的开发经营风险，毕竟在三亚乃至整个海南省的开发建设历程中，尤其是在建设“国际旅游岛”政策出台前后，“制度性机会主义”在全省盛行已经是不争的事实，“脚踏实地”地用心且有足够的能力(企业家精神、资本能力、经营管理能力等)成片地开发、经营旅游度假区的企业并不多见。以下的这两段访谈记录，言简意赅地道出了上文提及的第二点和第三点缘由。

亚龙湾这个，它有一定的特殊性。第一，它那个企业，是一个比较大型的国有企业，它的好处就是，这个企业，它一开始的想法，跟政府的长远利益，还是比较吻合的。它主要不是很快地就想盈利。就是想把那个地方做好。这个是跟所选的企业，是有一定的关系的。这个企业不管是在最困难的时候，还是(其他的时候)，因为他是中粮，他是我们国家最大的企业之一，它对亚龙湾，一开始还不是以大收益为前提；也跟当时候他们企业的老总的理念有一定的关系，这个也是我们比较幸运的地方。(访谈记录：CHH015)

(访谈者：当时市政府跟你们签署二期开发协议的时候，有没有可能把你们甩掉？找其他公司？)那它(指三亚市政府，作者注)不敢。因为牵涉到十几年的历史。一下子，也哪家公司也不一定就能来弄。也要有弄得起的企业来。现在土地价值在那放着呢。跟以前可不一样了。它要有一定的实力。第二，我要出去，你要给我赔偿。(访谈记录：WH016)

③ 三亚亚龙湾开发股份有限公司继续参与土地一级开发。从以上的分析可以看出，相比之下，由三亚亚龙湾开发股份有限公司继续参与土地一级开发的政府主导、企业配合模式，对三亚市政府和亚龙湾开发股份有限公司而言都是理性的选择。一方面，三亚市政府掌握了亚龙湾度假区二期开发建设的主动权，这主要体现在度假区规划、土地出让进度、招商引资上；并且获得土地溢价收益50%的分成；这在三亚乃至海南全省的“土地成片开发”历史上都是一个较高的比例。例如^[13]，在海南保亭县七仙岭温泉国家森林公园土地开发中，县政府与海航集团的土地溢价收入分成比例是3∶7。在三亚湾新城，三亚市政府与鲁能集团的土地溢价分成比例是3∶7。在三亚棕榈滩旅游度假区，这个比例是4∶6。在三亚红塘湾旅游度假区，这个比例是3.5∶6.5。此外，三亚市政府依旧能够以股东身份分享亚龙湾开发股份有限公司的年度利润分红。亚龙湾开发股份有限公司作为三亚市名列前茅的纳税大户，其每年对地方财政的税收贡献亦不能忽视^[14]。

图8-3　亚龙湾旅游度假区开发模式变迁历程及其解释框架

另一方面，亚龙湾开发股份有限公司虽然不能继续实现对亚龙湾旅游度假区土地的一二级联动开发，但若能够继续参与土地一级开发，也算是对其投入的大量基础设施以及十多年的经营心血的一种肯定和回报。此外，作为与政府合作的开发商，在土地出让方面能够继续利用某些政治资源获得优势，从而为自主投资经营的开发项目谋得土地资源和区位优势。至少早在2003年，亚龙湾开发股份有限公司就已经开始从单一的“经营土地”转向包括土地出让、自主经营和对外投资在内的多样化经营。目前，自主经营的项目是该公司主要的投资对象(见表8-2)和收入及利润来源^[15]。而亚龙湾旅游度假区二期主要是围绕一期尤其是海滨一线高端酒店的配套服务设施建设，因此土地价值下降以及由此而来的土地一级开发的利润下降是难以避免的。因此，在“招拍挂”全面实施的宏观政策背景下，参与土地一级开发，从而获得土地二级开发的优势，无遗是亚龙湾开发股份有限公司所能期望，也是会尽全力争取的最优制度安排。企业始终是以盈利最大化为目的。因此，在市场逻辑/商业逻辑下，亚龙湾开发股份有限公司已于2010年11月26日向三亚市政府提出修订《亚龙湾二期土地合作开发协议书》的申请，请求修改二期建设时间起算点、成本核算返还和利润分成期限和方式等内容，并重新签订补充协议，尝试着在“政府主导、企业配合”的模式框架下做出具体制度安排的调整。

表8-2　三亚亚龙湾湾开发股份有限公司2010年主要投资方向

注：单位：万元；资料来源：《亚龙湾开发股份有限公司2010年年报》。据报道，瑞吉酒店以及附属的度假别墅项目已于2011年12月开业(资料来源于《三亚亚龙湾再增3个高端旅游项目、总投资40亿元》：http://lxs.cncn.com/76321-news-show-175339.html)。