责任主体与党委政府

二、“走向一线”的关键：责任主体与党委政府

基层是社会管理的“第一线”。只有把基层社会管理工作做好了、做实了，才能够为社会和谐稳定打下坚实基础。而要做好基层社会管理，首先就应明确基层社会管理的责任主体，理顺基层社会组织之间的关系，这样才能确保基层社会管理有条不紊地展开。

（一）社会转型与责任主体

当前，我国正处于社会转型的加速时期，这是我们必须面对的一个重大社会事实。“社会转型”，这是一个有着特定含义的社会学术语，意指社会从传统型向现代型的转变，或者说由传统型社会向现代型社会转型的过程，说得详细一点，就是从农业的、乡村的、封闭的或半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型。随着社会转型的加速推进，当前我国的社会转型又有一个新的突出特点，就是社会结构转型和经济体制转轨同时进行、协同并进。一方面，社会结构不断地从传统型向现代型转型；另一方面，经济体制不断地从高度集中的计划经济体制向社会主义的市场经济体制转轨。社会结构转型包含经济体制转轨，经济体制转轨推动社会结构转型，二者形成一种相互助推之势。^[8]这种情势之下，势必会对当前我国的社会管理提出新的要求、新的使命。

计划经济体制之下，社会管理几乎完全是由政府承担。政府依靠行政力量统一生产、统一分配，因而形成“政企不分、政事不分、政社不分”的社会管理格局。政府成了唯一的社会管理主体，包揽一切、管理一切。于是，政府也就成了“全能政府”，进行全面集中的社会管理。在这种管理体制中，社会管理的载体就是各式各样的“单位”。在农村，表现为“人民公社”；在城市，表现为“工作单位”。政府正是通过单位组织进行逐层管理，即国家首先对单位进行管理，然后通过单位对个人进行管理，最终实现对整个社会的全权管理和控制。同时，因为政府或国家力量过强，严重地制约了社会力量的发育，使得社会管理和服务非常单一化。所以，在计划经济的体制下，中国社会俨然成为一个“单位社会”或“一元社会”。^[9]

改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，“多种经济成分并存”使得社会利益主体开始变得日益多元，社会开始日益分化。于是，社会格局也就逐渐从“一元社会”走向“多元社会”。政府已不再是社会资源的唯一主体，也不再是社会利益的唯一代表。这种情势之下，“全能政府”社会管理体制的各种弊端暴露得日益明显。政府面对日趋复杂的社会情势和日益多样的社会问题，开始显得力不从心。而这其中的一个重要原因就是，政府管理的事务太多、太杂，严重地分散了政府精力，致使政府管理效率不断下降。因此，政府“大包大揽、包揽一切”的社会管理模式改革迫在眉睫，政府必须逐步进行职能转变。

那么，政府职能应该如何转变呢？众所周知，经济基础决定上层建筑。经济体制改革带来的社会结构不断分化、社会主体日益多元，必然要求管理主体或责任主体更加多元的社会管理体制与之适应。政府应该扭转以往“全能政府”的形象，逐渐由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”过渡，要把部分社会管理尤其是那些“管不好，也管不了”的职能剥离出去，交由市场（组织）、社会（组织）承担。换句话说，在社会主义市场经济体制下，政府作为社会管理的一个重要责任主体，应与市场（组织）、社会（组织）以及其他各种社会主体进行相互协商、相互合作，从而共同推进社会管理有序展开。

与此同时，伴随政府职能的不断收缩，党委作为社会管理的又一重要主体应当凸现出来，发挥社会管理的领导核心作用，担负更多的社会管理责任。尤其是在政府力量原本就相对薄弱的基层社会管理中，党委更应如此。换句话说，“政府退一步，党委进一步”。“政府退一步”，是指过去社区承担了许多政府职能，现在社区要依法自治，政府要依法行政，那些不该社区承担的政府职能将由社区工作站或社区服务中心来承担；“党委进一步”，是指执政党的基层组织和党员进一步深入社区，更好地发挥核心作用、领导作用、服务群众的作用。^[10]这不仅是执政党的应有之义，也是我国社会管理的最佳选择，更是社会管理“走向一线”、走向基层的关键。

（二）党委领导与党建创新

党组织真正成为我国基层社会管理的领导力量，应该说是在新中国成立以后，这也是我国社会主义新型社会管理的一次重大创新。虽说中国历代的社会管理基本都以国家集中管理为主，但是遗憾的是，国家政权从未真正渗透进入基层社会。传统中国的基层社会主要是由地方社会精英进行管理，致使地方社会管理长期比较松散，久而久之就会威胁国家政权的稳定。只是到了中华人民共和国成立后，国家政权才首次真正渗透进入基层社会。并且党组织也第一次进入基层社会，成为基层社会管理的重要力量。^[11]

党委领导是加强和创新社会管理的根本，这是由党的性质和党的执政地位所决定的。我们知道，加强和创新社会管理，直接关系到人民群众的根本利益。人民群众的利益，可以说是我们党始终关切的一个根本问题。党的根本宗旨就是“全心全意为人民服务”。毛泽东同志在《论联合政府》中说：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这些就是我们的出发点。”^[12]

所以，加强和创新社会管理，必须充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，努力做好社会管理的重大部署，科学制定社会管理的大政方针，建立党委统一领导、政府负责落实的领导体制和各个部门相互协作的配合机制，这样既有利于巩固党的执政基础和执政地位，又有利于始终保持党同人民群众的血肉联系。只有这样，才能确保社会管理健康有序推进，才能促进社会主义和谐社会建设的早日实现。

基层社会作为整个社会管理的基础，也是整个社会管理的难点。所以，加强和创新社会管理，首先要加强基层党组织建设。充分发挥基层党组织在加强社会管理、做好群众工作中的应有作用，真正把群众工作落到实处，切实把情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动在基层、感情融合在基层，努力把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势。其次要发挥党员的先锋模范带头作用。党员应当时刻牢记党的根本宗旨，深入生产生活一线，自觉做到思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，倾听群众呼声，了解社会动态，反映群众诉求，疏导群众情绪，排查矛盾隐患，确保社会既充满活力又和谐稳定。

为此，佛山市南海区在加强和创新基层社会管理中，非常重视基层党组织建设，努力强化党组织在基层社会管理中的领导核心地位，充分发挥党员和党员干部的先锋模范作用。特别是在农村基层党组织建设中，南海提出“三个着力”，实现“三大提升”的党建工作目标：一是理顺农村基层组织关系，着力强化党组织的领导核心，进一步提升农村基层党组织统揽全局能力；二是加强农村党员队伍建设，着力提高党员干部的综合素质，进一步提升农村基层党员干部的战斗力；三是创新农村党建工作方式，着力构建城乡统筹党建新格局，进一步提升农村党建工作的科学化水平。^[13]为了实现上述目标，南海采取了一系列基层党建创新措施，具体如下。

首先，创新基层组织设置。①全面设立行政村党总支部。行政村党支部升格为村党总支部，村集体经济组织要求设立党支部，在村党总支部领导下开展工作。村党总支书记、村委会成员不兼任村集体经济组织领导成员，条件成熟的村可探索设立村级党委。②理顺村级各种组织的关系。理顺农村党组织与村民委员会、集体经济组织、社区行政服务中心各种组织之间的关系。农村基层党组织是村级各种组织和各项工作的领导核心，决定村经济、政治、文化和社会建设的重大事项，领导和支持村民委员会、集体经济组织、社区行政服务中心等组织依法行使职权。建立健全村民委员会、村集体经济组织向村党组织汇报工作制度，充分发挥村党组织对村民委员会、村集体经济组织的监督职能。③建立社区党建联席会议制度。探索建立健全农村社区党建联席会议制度，联席会议由村党总支书记主持，成员由村“两委”干部、社区支部负责人、区域内单位企业支部负责人组成，对农村社区内的党建工作、社区管理、社会服务、精神文明建设进行沟通协调，形成工作合力。

其次，加强党员队伍管理。①加强村级党员干部队伍建设。加强村“两委”干部的教育管理和培训计划，通过年度述职评议、组织考核的形式，强化对村“两委”干部的监督管理，提升党员干部素质。②探索党员发展和退出新机制。镇（街道）党（工）委要加强对发展党员工作的指导，通过党员实名推荐、竞争选拔、票决、全程公示的办法，实现党委严格要求和充分发扬党内民主有机结合，坚决杜绝发展党员中“近亲繁殖”现象，严把党员“入口”。同时，探索基层党员党性量化测评办法，完善民主评议党员工作，慎重处置不合格党员，疏通党员“出口”。③全面开展党员志愿服务活动。建立区、镇（街道）、村三级党员志愿服务管理机制、服务队伍和组织体系，规范标识和各项管理制度。建立党员志愿服务站，结合创先争优活动，积极开展党员示范岗、党员责任区、党员公开承诺、党员干部结对帮扶的活动，努力把党的领导寓于党的服务中，深入开展进村入户联系群众制度，不断拓宽服务渠道，构建党员联系服务群众工作体系，提升基层党组织和党员的形象。

最后，创新党建工作方式。①推进基层党建工作不断创新。树立党建工作品牌意识，鼓励基层党委积极开展党建项目创新，切实提高党建工作的科学化水平；创新组织生活形式，探索建立党员教育网络、网络党员交流平台和网络支部，建立农村数字党建工作网站，开展党员在线学习交流，推进基层党组织的信息化建设。②构建城乡统筹的党建新格局。加强城乡基层党建资源整合，推进机关党组织与农村党组织结对帮扶、以园带村、村企共建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补和协调发展；探索建立流动党员服务中心，加强流动党员的管理和服务。^[14]

总之，通过上述创新举措的实施，南海的基层党建工作取得了显著成效，既强化了党组织领导核心的作用，又体现了党组织统揽全局的能力，更体现了我们党执政为民的理念，从而有效保证基层社会管理和社会建设朝着争取的方向不断前行。正如南海区区委书记邓伟根所说：谁要执政，谁就脱离不了基层。今后社区党组织要管的，不仅仅是自治组织和经济组织，还包括辖区内的社会组织和非公组织、驻辖区的单位，以及其他各种社区组织。社区党组织将是社区各类组织和各项工作的领导核心，负责讨论和决定社区建设、管理和服务中的重要性和方向性事项，对社区自治组织和经济组织的各种重大事项负总责。^[15]这都充分地体现了党委在南海基层社会管理中的领导核心作用。

（三）政府职能与公共服务

党委应在社会管理当中发挥领导核心作用，但并不意味着党委必须包揽一切社会职能，负责一切社会事务。这样既不现实，也不可能。其实，党委领导主要是从思想上进行领导，从大政方针上进行指导，明确社会管理的方向和思路，制定社会管理的方针和政策，保证社会管理沿着正确的方向有序推进。而在一些具体社会职能和社会事务上，党委往往并不直接参与管理，主要是由政府（组织）、市场（组织）、社会（组织）三大部门承担。

其中，政府作为社会管理的一个重要主体，理应承担相应的社会管理职能，负起社会管理的重要责任。虽然前文我们提到政府应当进行职能转变，缩减政府职能范围，逐渐从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”过渡，但并不是说政府可以什么都不负责，什么都不去管，更不是说让政府走开。若是这样的话，只会导致政府变得更加无效，致使社会管理变得更加紊乱，而这显然是与政府职能转变的目标相违背的。

政府职能转变的一个重要方向就是，政府应从“全能政府”向“有限政府”转型。所谓有限政府，是指政府自身要在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会一定程度的约束和制约。之所以如此，是因为政府可以通过减缩职能范围和活动空间，有效节约大量公共开支，大大提高政府行政效能。

从这个意义上说，政府职能转变的根本目的显然不是一味限制政府，而是提高政府效能，实现“有效政府”。有限政府只是实现有效政府的前提。^[16]有效政府才是政府职能转变的根本目标。所以，尽管随着政府职能转变的不断推进，政府的职责范围不断收缩，但是政府无疑还是社会管理的一个重要责任主体，理应承担社会管理的重要职责。

那么，政府究竟应该承担哪些社会管理职责呢？政府如何变成一个有效政府呢？这其中的一个关键环节就是服务，尤其是公共服务。服务可以说是政府一切社会管理工作的最终归宿。政府各项工作最终都要归到服务上来，服务百姓、服务群众。我们进行政府职能转变，将其部分“管不了，也管不好”的社会职能剥离出去，其实也是为了能让政府有更多精力去做好各项社会服务，尤其是那些其他部门“不愿意管，也管不好”的公共服务。

随着社会经济的不断发展，现代政府日益意识到服务对于社会管理的重要性，应从过去的“全面管理”向“重点服务”转变，应当寓管理于服务之中，服务在先，管理在后。正如郑杭生教授所说：“社会管理既是管理也是服务。最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化服务提高社会管理实效。之所以强调柔性管理，就在于它体现了社会服务的理念，而这正是群众最关注的方面。”^[17]只要这样，政府才能成为一个有效政府，才能成为一个最具竞争实力的政府。

而在众多的服务当中，公共服务无疑是一切社会服务的基础，它直接关系到百姓的生存和发展。同时，这种服务因具有公共性、外部性、覆盖广、难度大的特点，市场（组织）和社会（组织）一般难以承担，只能更多地依靠政府进行提供。可以说，在提供公共服务方面，政府有着不可推卸的责任。政府可以利用自身强大的行政力量，集中各种社会资源，进行统一配置，保障人民群众的基本生活，从而维护社会稳定，促进社会和谐。因此，公共服务可以说是政府社会管理的核心所在，也是整个社会管理的重要保障。

为此，佛山市南海区政府积极探索，不断创新，逐步强化城乡统筹的公共服务体系建设，使得社区公共服务和社会管理水平明显提高，并且计划于2015年基本实现“四有”：有一套适应村（居）民生产生活居住方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系；有一个保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制；有一个民主评议、民主决策、民主监督公共服务的管理机制；有一支协同配合、管理有序、服务有力的社区公共服务和社会管理队伍。

目前，南海在“服务优先”理念指导下，已构建起“三大平台”（社区服务中心、社区活动中心和社区综治中心），从而将城市社区的先进管理模式延伸到了农村。社区服务中心作为政府在基层的延伸系统，是集办公、政务于一体的服务平台，可为社区居民提供多元化、一站式的服务。社区服务中心应当按照统一服务标识、统一项目设置、统一服务流程、统一服务规范、统一资源整合的原则实施服务，但可采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等多种模式进行设置。

现在，南海各村建设的社区服务中心总面积达34万多平方米，平均面积达到1500多平方米；社区活动中心总面积达160万平方米，平均面积达到7.5万平方米，其中各种设施齐全，乃是社区民众日常活动和休憩的重要平台。“三大平台”上承政府部门，下联社区群众，努力把政府的公共服务具体化为每位居民的实惠和好处。此外，南海还在“三大中心”的基础上，统一设置“三站、八室”。“三站”是指“一站式”便民办事服务窗口、社区卫生服务站、社工工作站；“八室”是指社区警务室、民事调解室、计划生育服务室、图书室、星光老年人之家、残疾人康复室、居民文体活动室、党员居民培训学习室。目前，南海已经基本实现农村群众的“四不出村”，即生活服务不出村、文体活动不出村、基本医疗不出村、矛盾调解不出村，从而为实现基本公共服务均等化、为破解城乡公共服务二元化创造了有利条件。譬如，南海大沥镇河东村通过成立河东社区服务中心，下设“一站式”便民办事服务窗口、社区警务室、流管站、城管工作站、外来工流动学校等19个服务站点，使得政府各个部门的各种公共事务可以足不出村就能办理；此外，投入1000多万元在辖区的5个村民小组建设文体楼，设立5个村民小组的活动中心，实现了活动设施辐射半径不超过1千米，居民步行前往活动场所时间不超过5分钟，因而得到群众的高度赞许。^[18]

总之，服务尤其是公共服务，乃是政府社会管理的一项基本职责，也是政府社会管理的核心所在。佛山市南海区政府在党委的领导下，努力构建城乡统筹的公共服务体系，着力搭建基层社区公共服务平台，使得农村公共服务水平明显提升，居民生活质量明显改善，社会管理效率显著提升，从而也为“幸福南海”的构建奠定了基础。