法律法规关键内容的缺失

1．高速公路特许经营权受让企业的标准的缺失

《收费公路管理条例》从历史和现状出发，将我国收费公路分为两类，即政府还贷公路和经营性公路。无论是什么性质的公路都必须遵守《公路法》第二十三条规定“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。”

近年来，高速公路快速发展，这其中BOT的建设模式推动的经营性公路起到了很大的作用。实施BOT模式，受让方是依法成立的法人，这些法人进入投标时应该符合哪些标准，最终获得某条公路特许经营权的企业应该具有哪些标准，这些内容都应该有明确的法律规定，毕竟高速公路建设是一个需要大量资本投入的行业。可是在现行法律中，交通部制定的《公路经营权有偿转让管理办法》第十八条规定“申报公路经营权转让时，应由转让方提供以下文件、资料及相关证明：①转让公路经营权可行性研究报告；②受让方从业实力的情况说明；③转让、受让双方签订的公路经营权转让的协议书；④经国有资产管理部门核准的公路经营权资产价值评估确认结果通知书；⑤金融机构或会计师事务所等中介机构提供的受让方资金信用证明；⑥受让方法人执照副本；⑦其他相关文件、资料”。交通部的规章规定了一些受让方的条件，如第②、⑤、⑥项。《市政公用事业特许经营管理办法》第七条规定“参与特许经营权竞标者应当具备以下条件：①依法注册的企业法人；②有相应的注册资本金和设施、设备；③有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；④有相应的从业经历和良好的业绩；⑤有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；⑥有切实可行的经营方案；⑦地方性法规、规章规定的其他条件”。

笔者认为虽然交通部和建设部的规章对受让方的条件有所规定，但规定的并不全面，高速公路的受让方必须是经济实力、企业信用、资产评估、融资实力以及财务现状等各方面都非常好和有相应资质的企业，一个“好”和一句“相应”都是抽象的概念，不足以让人信服。笔者认为必须有一个量化的标准，没有量化的标准，就会有较大的裁量权，较大的权力必然会伴随权力滥用和腐败，所以笔者认为我国高速公路特许经营的相关法律必须同时规定受让方受让的“质”的标准和“量”的标准。

2．高速公路特许经营协议内容的缺失

高速公路特许经营权转让的特许经营协议一般是政府的某个职能机构和受让法人签订，或者政府成立的法人和受让法人签订。高速公路特许经营协议在规范双方的权利义务时有重要的作用。但是现实中我国的法律法规只是规定了特许经营权的转让应该签订转让协议，却没有对协议的内容作出规定，这既可能造成政府权力的滥用，也有可能造成受让企业权利的膨胀。《市政公用事业特许经营管理办法》对于市政公用事业的特许经营协议有较为完备的规定“特许经营协议应当包括以下内容：①特许经营内容、区域、范围及有效期限；②产品和服务标准；③价格和收费的确定方法、标准以及调整程序；④设施的权属与处置；⑤设施维护和更新改造；⑥安全管理；⑦履约担保；⑧特许经营权的终止和变更；⑨违约责任；⑩争议解决方式；双方认为应该约定的其他事项”。市政公用事业虽然包括公共交通，但是高速公路往往是建设在郊区或农村，与市内公共交通有所差异，应该在参照上述内容的基础上做出特别的规定。

《收费公路管理条例修正案征求意见稿》对高速公路特许经营协议的内容做出了比较详细的规定，其中第四项规定“经营性公路实行特许经营制度，其建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者，选定的投资者应当与相关交通运输主管部门签订特许经营协议。特许经营协议应当包括特许经营的标的；对收费公路的养护管理、服务质量、信息公开等主要责任内容；批准的收费期限和收费标准以及调整的具体方式；确定的合理回报率；收费权益转让的有关要求；收费期满后的公路移交手续等内容。特许经营管理办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定”。希望《收费公路管理条例修正案》出台后能保留此项内容。

3．高速公路的公益性缺乏法律保障

高速公路具有自然垄断的准公共物品性。公路设施的建设运营管理既可以完全由政府投资，也可以由政府授予特许权让私人生产者供给，当然也可以由政府和私人生产者共同投资供给，因而具有准公共物品的特征。为什么说高速公路是准公共物品，是因为随着中国基础设施的不断完善，连接两地的公路不仅有高速公路，也有省道、县道等普通公路，使用者如果注重快速、效率，会选择使用高速公路；如果注重节省资金，会使用省道、县道等普通公路。但是根据《收费公路管理条例》第七条第二款的规定“军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费”。因此，高速公路具有准公共物品性，这需要法律予以保障。尤其是到了收费公路转让后期，由于收费期限将要到期，经营者的维护力度往往会降低。根据《收费公路管理条例》第三十八条规定“收费公路终止收费前6个月，省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门应当对收费公路进行鉴定和验收。经鉴定和验收，公路符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的，收费公路经营管理者方可按照国家有关规定向交通主管部门办理公路移交手续；不符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的，收费公路经营管理者应当在交通主管部门确定的期限内进行养护，达到要求后，方可按照规定办理公路移交手续”。笔者认为如果确定的期限内仍达不到要求，应该通过法律追究相关人员的法律责任。