养护方面的问题与立法需求

高速公路建成后并非一劳永逸，养护管理是高速公路运营管理中不可或缺的一个重要环节。“三分建，七分养”是在高速公路发展过程中总结的成功经验。在立法方面，《公路法》第四章、《收费公路保护条例》第二十六条、《公路安全保护条例》第四章等，对公路养护都有相关规定。通过调研，高速公路养护，一方面存在养护不及时、养护设备配置短缺、施工不规范等问题；另一方面存在着养护单位权责不一致，养护作业车辆与作业人员权利得不到有效保障等具体问题。

1．养护作业人员及作业车辆权利保障缺位

由于养护业务的特殊性，在日常养护作业中，有大量养护车辆和人员要在高速公路上作业。如首发集团养护公司，目前负责783千米高速公路的日常保洁、设施维护、防汛除雪及清障救援等工作。公司每日上路作业车辆300余台，生产人员约800名，交通安全方面风险居多，但相应的权利保障并未完全到位。调研显示，养护车辆、巡视车辆在作业中权利保障面临以下难题：

第—，无应急车道通行权。如路产巡视员处理事故、检查护坡边沟、重点路段步巡、劝离滞留车辆和行人时，不得不行驶或占用应急车道，但按照现行法律法规其无应急车道使用权，实际工作需要与法律规定产生矛盾。第二，尾号限行问题难解。如首发集团的京藏、京承、京哈、京开、京石等放射线路段延伸到五环路以内，根据北京市尾号限行的规定，公司日常巡视工作中路产巡视车的调剂出现困难。第三，因车型原因养护巡视车辆受到限制。如根据货车禁入五环路的相关规定，安畅分公司现有路产巡视车自2011年下半年起，登记车型由小型客车变更为封闭货车，目前共有9辆属封闭货车类型，巡视五环路以内路段受到限制。第四，验车难问题需要破解。路产巡视车加装警示照明灯具、音视频采集设备之后，每年验车时都要按规定拆装，恢复出厂状态，否则不予年检。

对此，调研对象提出立法建议：第一，将养护车辆、巡视车辆作为特种车辆与社会车辆相区别，实行备案制度。实践中道路养护车辆的外观和配备警示灯具方面缺乏统一详细的法律规定，建议从立法层面统一清扫车、洒水车及其他道路养护车辆的外观和警示标识设置，并明确道路养护车辆作为特种作业车辆的注册要求。第二，赋予养护作业车辆应急车道使用权。养护车辆在处理突发事件时必须要用应急车道，调研单位提出能否在立法把养护、救援、作业等车辆的地位明确，作为特殊的车辆有应急车道使用权。

2．养护作业单位责权不统一，高速公路的行业标准未得到认可

日常巡查和检测是发现问题、做好养护的基础性工作。在调研中，养护作业单位认为相关立法不明确，或者得不到有效认可与执行，导致责权不对等，存在着责任无限、权利保障相对有限的问题。

如关于巡视与养护到位的有关规定，《公路安全保护条例》第四十四条“公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态。良好技术状态是指公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。”国务院交通部公路司2001年6月5日对江苏省交通厅《关于对＜关于请求明确公路养护技术规范有关条款含义的紧急请示＞的答复》中明确指出：“《公路养护规范》规定各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境和清洁。及时并不等于随时，《公路养护技术规范》没有也不可能要求公路养护单位对路面杂物做到随时清除。因此，如果公路养护单位按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫，即不能认为其疏于养护。”2008年《北京市收费公路运营监督管理办法》规定：收费公路小修保养实行巡视制度，包括日常巡视和夜间巡视。日常巡视采用乘车巡视和徒步巡视结合，每日不少于1次；夜间巡视主要检查夜间照明和标志、标线的技术状况，每周不少于1次。高速公路养护单位认为，根据以上规定，只要高速公路每天养护巡查不少于一次，就已符合《公路法》规定。但在实践中，养护及路产巡视每天都不少于1次，一旦发生交通事故，仍有可能判定道路管理单位未尽到相关义务。此类纠纷多为车辆在行驶过程中撞到遗洒导致的，判定道路管理单位是否尽到管理义务的依据主要是巡视记录。如2012年发生一起社会车辆在京承高速北七家出口撞到遗撒导致车辆受损的交通事故所致的纠纷中，公司虽提交了路产和养护巡视记录，但由于事故发生在当日第二次巡视的间隙，法庭没有采纳该证据，依然以未尽到巡视义务为由判定公司承担全责。

因此，有高速公路养护单位建议，通过立法明确“及时”和“随时”的认定标准。明确道路养护人员在作业期间只要穿着了统一的安全标志服，就应当认定已经尽到了自身的安全注意义务，且社会车辆有安全注意义务，应该避让道路养护人员。但具体的安全注意义务应该有哪些，需要法律支持。