大力推进儿童福利法治建设

范绪锋　王深远　成海军

依法保护儿童的生存权、发展权、被保护权和参与权，是国际通行做法，也是推进儿童福利制度改革的必由之路。目前，我国有关儿童法律法规和部门规章达80多项，形成了以宪法为中心、相关法律、行政法规、部门规章为主线的儿童福利法律法规体系，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对推动儿童福利事业发展与社会治理发挥了积极作用。同时，我国政府还签署和加入了《儿童权利公约》《跨国收养方面保护儿童及合作公约》等20多项国际公约和宣言，范围涉及联合国、国际组织和国际NGO公约、宣言等，覆盖儿童养育、权益保护、吸毒、童工等领域，国际上有关儿童权益保护和生存发展的一系列公约、宣言都留下了中国的声音。

虽然我国儿童福利法治建设取得了很大成就，但由于《儿童福利法》缺位，救助保护体系不完善，法律的权威性和保障优势还远未发挥出来，还存在不少困难和问题。主要表现在：

第一，规多法少，立法层次较低。目前我国涉及儿童福利的80多部法律法规中，主体是民政部门的“暂行办法”和“实施细则”，规范性和强制性不够。儿童福利作为一项高度社会化的事业，涉及政府、社会、市场、个人多方面的责任，涉及政策制定、资金筹措、管理和社会参与等，靠部门规章难以持续，需要立法保障。

第二，内容零散，缺少统一规范。现有儿童福利法律法规和司法解释大多散见、依附于成人的法律法规中，未能形成系统、专门的儿童福利法律体系。如亲权制度是父母亲对未成年子女的保护在人身、财产等方面的权利义务关系，但我国至今一直没有亲权制度，对未成年人的保护由《民法通则》规定在监护制度之中。未设立亲权制度，使父母子女关系规定过于简单，不利于对未成年子女的保护。未设立监护制度，使监护与亲权不分。在现实生活中，当出现弃婴时，父母的责任得不到追究，把所有的负担都压给民政部门。

第三，执行不力，缺乏可操作性。一些专门针对儿童的法律，如《收养法》《预防未成年人犯罪法》等，大多是权益保障立法，没有规定具体的实施方式、方法和部门，操作性差、弹性大、执法效果差。如《未成年人保护法》第6条规定：“保护未成年人是国家机关、武装力量、政党、社会团体和其他成年公民共同的责任。”但在保护问题上，这些机关和团体做什么、怎么做、做到什么程度、如何协调等却没有具体规定。当儿童权益受到侵害时，究竟应该由哪个部门来处理、处理到什么程度等，往往没有明确规定。

第四，政出多门，缺乏协调、整合和问责机制。现有儿童福利行政法规涉及众多主体和部门。少工委、民政、司法、卫生、教育、财政、劳动、发改委、建设等部门，共青团、妇联、残联等团体，主体多元，在执行中往往出现重复和缺失。法律没有明确规定相关部门、团体的责任或者追究责任的后果。要么大家都抢着去管，要么谁也不想管，最终难以落实。另外，现有儿童福利法律法规强调政府的主导作用，公民、企业、社会组织、慈善机构等的力量没有被充分调动起来。

国家是儿童的最大监护人，儿童则是国家未来的主人。要推进依法治国和依法行政，首先必须注重儿童福利的“顶层设计”，突出“儿童优先”原则，借鉴国际经验和做法，整合法律资源，为亿万儿童特别是困境儿童福利撑起法律的“保护伞”。

一要尽快制定《儿童福利法》。在国家层面对已有的儿童福利法律、法规、政策进行修订完善，制定综合性的《儿童福利法》。规定儿童生活、医疗、教育、司法保护和其他保障，明确儿童福利服务相关程序。在此基础上制定面向各类儿童的专门法，建构完善儿童福利法律体系。在内容上以儿童发展需求为基础，在体系上针对儿童成长发展的各个阶段，并附带责任主体不能履行职责时的硬性处罚措施。

二要明确政府、社会、家庭的责任。厘清国家、社会、市场、家庭在儿童福利方面的责任。充分调动社会和市场的活力与内生动力，鼓励社会力量和市场资源参与儿童福利服务。明确中央政府和地方政府的责任分工，在法规制定、政策实施、健康服务、儿童保护、福利提供等方面的事权和财权的责任划分。

三要完善和落实儿童保护的相关规定。修改《未成年人保护法》，将“儿童保护”的相关规定落实到基层。如，建立强制报告义务，避免儿童在家庭遭受长时间虐待后被媒体曝光才受到社会关注；建立对受虐儿童的替代性监护制度，解决受法定监护人虐待儿童的生存发展需求；完善司法对于儿童福利领域的问题以及案件干预制度等。亦可参照发达国家“秘密医生”制度的做法，由医生、警察、社会工作者等参与儿童保护。目前我国已在20多个地区试点，如，昆山市建立了“未成年人保护信息系统”，这个“大数据”目前覆盖700多人，分成19类，构建发现、预防、监测、报告、转借和处置机制，保障儿童在遇到困境时得到及时救助。