以经济转型升级为主线的结构性改革

结构性改革的重要目标是促进经济转型升级。适应经济转型升级的趋势，推动经济转型升级是“十三五”规划的一大亮点。以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾，取决于结构性改革能在多大程度上适应经济转型的需求与趋势破题发力，取决于尽快推出一批具有重大牵引作用的供给侧结构性改革举措，以实现供给与需求的动态平衡。经济转型升级对结构性改革提出了内在需求，对结构性改革的依赖性明显加大，结构性改革是促进经济转型升级最重要的条件。

1．以服务业市场开放为重点的市场化改革

（1）从工业市场开放到服务业市场开放是个大趋势。无论是从工业主导向服务业主导的转型升级、从物质型消费为主向服务型消费为主的转型升级，还是从规模城镇化向人口城镇化的转型升级，都对服务业市场开放提出了新的要求。“十三五”，市场化改革的关键是市场能不能适应工业变革、消费变革、城镇化变革的大趋势，发挥市场在服务业领域资源配置中的决定性作用。

改革开放38年来，工业领域的市场开放极大地激发了市场活力，在推动我国快速工业化进程中扮演了重要角色。“十三五”，实现由工业市场开放到服务业市场开放，将为我国服务业发展带来强劲动力，并由此释放出新一轮市场化改革的巨大红利。

（2）服务业市场开放滞后是市场化改革的“突出短板”。

第一，服务业市场化程度低。有数据显示，我国工业部门80%以上是制造业，属于高度市场化部门，而服务业50%以上仍被行政力量垄断，属于垄断竞争部门。^[7]当前，教育、医疗、航空等服务业市场已经向社会资本开放。问题在于，这些领域的市场化改革滞后，国有企业在市场中仍处于垄断地位，民营企业往往处于弱势地位。

第二，服务业对外开放的程度较低。例如，我国上海、广东、天津和福建四个自由贸易试验区在推动服务业市场对外开放中扮演重要角色，但从四个自贸区共用的负面清单来看，对服务业的限制仍然比较多。例如，在负面清单122项特别管理措施中，有80余项是针对服务业，远高于国际一般水平。

第三，服务化水平低。由于相当多的服务业领域存在垄断现象，服务质量整体不高。近几年来，我国因服务质量问题引发的消费投诉不断增多。例如，2010—2014年，我国消费者协会的万人服务投诉量由1.49件提高到2.08件，提高了39.6%。^[8]

第四，服务价格高。在价格管制、缺乏有效竞争的情况下，不少服务业领域价格居高不下。例如，2015年，我国宽带平均上网速度全球排名第91位，而平均一兆每秒的接人费用却是发达国家的3～5倍。^[9]

（3）服务业市场开放是市场化改革的“最大红利”。目前，服务业领域社会资本投资增速超过工业，服务业固定资产投资中社会资本占比过半，服务业市场开放可以扭转投资快速下降的势头。教育、医疗、电信等服务业市场的逐步放开，将为社会资本带来巨大的投资空间，社会资本进人服务业领域的势头将逐步加快。以健康服务业为例，预计到2020年我国消费总规模将高于医疗消费总规模，健康服务业市场潜力将高达8万亿元人民币。^[10]

（4）服务业市场开放的重大任务。第一，处理好行业利益和部门利益，打破服务业市场的行政垄断与市场垄断。第二，推进服务业市场的便利化改革，使社会资本成为现代服务业发展的主体力量。第三，全面放开服务业市场价格，以形成统一开放、公平竞争的市场体系。第四，加快调整服务业与工业用地政策，实现工业与服务业政策平等。目前，服务业用地价格平均高于工业用地4～5倍，部分甚至高达9倍。第五，全面完成服务业营改增。以促进服务业市场开放为导向加快税收政策调整，通过结构性减税为服务业发展创造良好的政策环境。

（5）以政府购买公共服务为重点加快公共服务业市场开放。在服务业市场开放中，政府的作用至关重要，但应减少政府过多的行政干预。在政府采购中，以高效率和低成本为目标，有效提高公共服务业供给效率，降低公共服务业的供给成本。

2．以优化企业发展环境为重点的结构性政策调整与结构性改革

（1）经济转型时期优化企业发展环境具有紧迫性。在经济转型升级背景下，实体经济发展面临严峻挑战，应依靠市场为企业转型发展创造空间。在经济转型升级过程中，政府要为国企发展创造市场环境和市场空间，国企要创造机遇实现产品结构、组织结构和体制转型，积极稳妥地推进企业兼并重组。

当前，化解产能过剩已成为供给侧结构性改革的重大任务。在经济转型中某些产能过剩行业将逐步走出困境，在此过程中政府应对具有发展空间的“僵尸企业”给予适当的政策扶持。

（2）向企业“放权”要有新突破。近两年的简政放权在减少审批数量上取得重要进展，下一步重点是要减少企业的制度成本。

第一，借鉴国际商事制度经验，全面实施企业自主登记制度。目前，商事制度改革取得了重大进展，但改革仍有一定空间。

第二，适时取消企业一般投资项目备案制。在实体经济发展比较缓慢的特定背景下，尽快全面取消企业一般投资项目备案制，有利于创新市场发展的大环境。

第三，以公平竞争的政策取代产业政策。在工业起飞阶段，产业政策可以对工业发展起到十分重要的支撑作用。但在市场经济体制基本形成的背景下，应转变政府职能，加强市场监管，以公平竞争的市场政策取代产业政策。

（3）激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益。供给侧结构性改革的主角是企业和企业家，要重视产业变革中的企业家精神，要营造保护企业家财产权和创新收益的政策环境、法治环境、市场环境和社会环境。

（4）破题混合所有制。国有企业需要通过改革去产能。在当前财政收人增长缓慢的背景下，国有企业要脱困，需要在发展混合所有制上有新的突破，通过多种形式使社会资本能够参与国企改革，搞活企业。

3．以服务贸易为重点的二次开放

（1）经济转型升级对服务贸易依赖性明显增强。与2001年我国加人WTO时不同，“十三五”我国外贸转型的突出挑战是服务贸易的双向市场开放。

第一，国内消费结构的升级要求加快以服务贸易为重点的对外开放进程。重点是发展服务型的制造业，并制定服务标准、消费标准和环保标准。为此，应加快服务贸易对外开放，以适应国内消费结构升级的需求。

第二，全球新一轮贸易自由化的聚焦点在于服务贸易。加人WTO之后，我国的外贸政策聚焦点在货物贸易市场开放。目前，服务贸易不仅是双边和区域性自由贸易协定的聚焦点，也开始成为全球多边自由贸易协定的聚焦点。在这个背景下，对外开放需要更多地聚焦在以服务贸易为重点的市场开放上。

第三，服务贸易开放成为我国扩大开放的基本趋势。在工业化初期，我国抓住全球货物贸易需求扩张和发达国家制造业转移的历史机遇，推动了制造业与全球的直接融合，成为全球第二大经济体和第一大货物贸易国，这为全球经济和贸易增长做出巨大贡献。

未来五年，以服务贸易为重点的全球自由贸易进程将明显加快，我国经济转型升级对服务贸易和服务业市场双向开放的依赖性明显增强。在这个大背景下，我国开放的特点、重点也都将发生明显变化。

（2）服务贸易发展滞后成为我国供给侧的“短板”。我国已成为世界货物贸易的第一大国，但服务贸易占比偏低。2014年，全球服务贸易占整个对外贸易的比重为20%左右，我国仅为12.3%。2014年，我国服务贸易额为6043亿美元，不足货物贸易额的1/7。我国货物贸易额在全球货物贸易总额中占比超过10%，而服务贸易额在全球服务贸易总额中占比仅为6.2%。在世界前十大服务贸易国中，我国人均服务贸易额为448美元，是美国的12%、德国的6%、日本的16%。这就需要把加快提升服务贸易水平作为优化贸易结构、扩大有效供给的重点。

（3）以服务贸易为重点加快“二次开放”。与以工业市场开放为重点、推动我国制造业全球化的“一次开放”相比，“二次开放”的历史使命是以服务贸易为重点全面实施自由贸易战略，有序推进服务业市场的双向开放，在开放中推进全球自由贸易进程，在开放中发挥我国在新一轮全球自由贸易中的重要作用。

（4）发展服务贸易需要特别重视建立中欧自贸区。2015年6月30日，欧盟首次表态，支持开展中欧自由贸易区的可行性研究。建立中欧自贸区具有重要意义：一是将对完善全球治理结构和稳定经济增长起到重要作用；二是对于欧洲开辟我国市场和我国消费结构转型升级是一个双赢。如果我国与欧盟的服务贸易比重提高到20%，双方服务贸易总额将达到2000亿～2200亿欧元。这对我国经济转型升级将是一个巨大的促进，尤其是在环保、制造业服务化的技术转让方面。这就需要抓住机遇，做好中欧自贸区的可行性研究，并以服务贸易为重点开展中欧投资谈判和贸易谈判。

4．以监管转型为重点的简政放权

（1）监管变革是简政放权向纵深发展的关键。在经济转型升级中，更好地发挥政府作用的关键在于监管转型，现实中经济社会转型改革难以突破与监管转型不到位紧密相关。与此同时，政府放权“一放就乱”的关键是市场监管转型滞后。因此，监管转型滞后成为简政放权改革的最大短板和重要掣肘，纵深推进简政放权需要把监管转型作为关键和重点。

（2）监管体制转型要有新举措。目前，审批权、监管权不分是最突出的矛盾。以证券市场监管为例，既有审批权，又有监管权，在现实中，导致相关人员将很大的精力放在审批上，进而忽视监管的独立性、专业性、权威性和标准性。要解决监管权和审批权不分的矛盾，关键是实现审批权和监管权相分离，并在监管转型中实现决策权、执行权、监督权相分离。

（3）保障市场监管机构的独立性、权威性、专业性。调整优化市场监管的行政权力结构，在金融领域、消费领域、反垄断领域尽快建立统一的综合性市场监管机构，形成政府与社会协同的市场治理新格局。在强调政府市场监管主导作用的同时，积极引导各类市场主体自治，提升企业社会信用，促进市场主体自我约束，诚信经营，充分发挥行业组织的自律作用以及社会舆论和社会公众的监督作用，逐步形成统一开放、竞争有序的市场生态环境，尽快建立起与市场经济发展阶段相适应的市场治理体系。

（4）监管变革是一场深刻的政府革命。监管变革涉及政府理念、利益和权力结构等一系列变革，具有深刻性、复杂性，需要进一步凝聚改革共识，并以更大的决心和魄力破除既得利益。

【注释】

[1]迟福林：《转型闯关——“十三五”：结构性改革历史挑战》，中国工人出版社，2016年。

[2]李克强：《GDP增长1个百分点能拉动150万人就业》，《工人日报》，2013年11月5日。

[3]迟福林：《形成服务业主导的产业结构》，《人民日报》，2015年8月26日。

[4]周子勋：《新型城镇化或将成为中国经济增长的新动力》，《中国经济时报》，2014年12月22日。

[5]陈青松：《新型城镇化的金融大考》，《中国企业报》，2014年4月1日。

[6]朱敏：《如何更好地发挥城镇化对消费的拉动作用》，《中国经济时报》，2013年5月13日。

[7]张斌：《中国经济趋势下行的逻辑》，《21世纪经济报道》，2013年10月14日。

[8]《质量是服务业迈向中高端水平的关键》，《中国质量报》，2015年12月9日。

[9]迟福林：《转型闯关——“十三五”：结构性改革历史挑战》，中国工人出版社，2016年。

[10]王昌林：《支撑7%的产业发展新动力》，《光明日报》，2015年8月7日。