传统产业园区运营与管理

20多年来，我国开发区、产业园区形成了具有中国特色的管理体制。根据政府和企业参与的程度不同，可具体分为“政府主导型管理体制”、“企业主导型管理体制“和“政企混合型管理体制”。在实际运作中，各种管理体制都表现出自己的优势和弊端，也在我国开发区、产业园区建设与发展过程中发挥着不同的作用。

1. 政府主导型管理体制

所谓政府主导型管理体制，就是特别强调政府在工业区的管理过程中的重要作用，由所在地的政府或政府的职能部门对园区进行直接管理。政府主导型管理体制根据原区管委会权力的大小，可以分为“纵向协调型”与“集中管理型”的管理体制。苏州高新技术产业开发区实行的就是“集中管理型”的管理体制。

2. 企业主导型管理体制

（1）企业主导型管理体制的特点。企业主导型管理体制又称为无管委会管理体制或公司型管理体制。这种管理体制主要是以企业作为园区的发展者与管理者，通过设立独立经济贸易总公司来具体规划和管理工业区。承担部分政府协调职能，譬如，土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能。

（2）企业主导型管理体制的优缺点。“企业主导型”管理体制的优点是：有利于园区管委会从大量的行政事务中解脱出来，提高工作效率，增加管理机构对市场信息的敏感度。有利于公司经济实力的增强，有利于运用经济杠杆进行开发区的建设与管理。有利于园区提高整体建设的速度和经济效益。

“企业主导型”管理体制的弊端是：公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，如在征地、规划和项目审批等方面没有行政权力，就会影响管理能力的发挥。有时候追求利益的最大化往往会偏离了园区应有的定位和职能。

3. 政企混合型管理体制

政企混合型管理体制是介于政府主导型和企业主导型之间的一种管理体制，也可以说是采用政府和企业相结合的方式来运作的一种管理体制。根据园区管理委员会与产业地产发展公司的关系，政企混合型管理体制又可以分为政企合一与政企分离两种具体的管理体制。

1）政企合一管理体制

（1）政企合一型管理体制特点。

政企合一型管理体制就是在园区管理委员会的下面设立一个发展总公司。管理委员会负责决策和其他服务性职能，发展总公司负责区内的基础设施建设，虽然发展总公司是经济实体，但管理上仍然具有很大的行政性质。管理委员会和发展总公司在人员的配置上相互混合，管理委员会的主任和发展总公司的总经理通常是一人兼任。这种管理体制，政府的管理具有双重性质，不但行使审批、规划和协调等职能，还负责资金的募集、开发建设等具体经营性的事务，发展总公司很少有决策的权力。

（2）政企合一型管理体制的优缺点。“政企合一型”管理体制的优点在于：园区管理委员会和发展总公司的设立有助于发挥行政职能，同时也可以发挥发展总公司的经济职能，在园区建立的初期阶段对其发展有较强的推动作用。“政企合一型”管理体制的弊端在于：由于发展总公司基本上没有决策自主权，随着园区的进一步发展，管理委员会不但负责宏观的决策，还要负责具体的微观管理，权力的过分集中降低了管理的效率。权力的过分集中也容易造成政企不分，总公司不能发挥其应有的作用。

（3）政企合一型管理体制的范例。天津经济技术开发区于1984年12月6日经国务院批准建立，为中国首批国家级开发区之一。“泰达”是天津经济技术开发区的英文名称缩写“TEDA”的音译。天津经济技术开发区是我国目前规模最大的开发区，也是最为成功的开发区之一。天津经济技术开发区在管理体制上设立党工委、开发区管理委员会和泰达投资开发总公司。这三个机构的领导人都是由天津市委调配，管委会和泰达总公司的主要领导，一般都是党工委委员。

2）政企分离型管理体制

（1）政企分离型管理体制的特点。政企分离型就是管委会作为地方政府的派出机构来行使政府管理职能，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，而把重点放在协调和监督方面。园区的总公司和专业公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而使政府的行政权和企业的经营权相互分离。政企分离管理体制，根据情况不同，又可以简单地分为以下四种类别。

第一，管委会与总公司并存。这种管理体制就是开发区内既设有管委会，也设有开发区总公司，两者的职责不同，管委会负责宏观的决策、监督和项目的审批；总公司负责项目的引进和各种基础设施的经营。

第二，管委会与专业公司并存。这种管理体制就是开发区既有管委会，又设立了各种专业公司。管委会的主要职能是管理各种具体的行政事务，制定开发区的总体规划，审批开发区的各种投资建设项目，规划开发区的土地用途等。

第三，管委会与联合公司并存。这种管理体制就是开发区的管委会作为政府的派出机构行使管理的职能，总公司一般是由管委会和其他企业共同出资建立的股份制公司，这种联合成立的公司，负责项目的引进和开发区的建设。

第四，管委会与中外合资公司并存。这种管理体制就是管委会作为政府的派出机构行使管理公共事务的职能，总公司是由中外双方投资而成立，开发区的基础建设、招商引资等企业行为由合资公司行使。

（2）政企分离型管理体制的优缺点。政企分离型管理体制的优点在于：体现了“小政府、大企业“的原则，一方面有利于充分发挥政府的行政职能，另一方面也可以借助企业的资金和管理经验来弥补园区本身的不足，充分发挥企业的经济职能，这两者的相互促进，从而有利于园区的经营、建设和管理。政企分离型管理体制的弊端在于：在园区的初级阶段如果实行这种管理体制，由于政企分离，就很难集中有限的人、财、物用于开发区的建设。又因为在园区的初级阶段，管理手段不科学、配套机制不完善，政企分离的管理体制难以摆脱传统体制的束缚，易于分散开发区建设的力量。

我国传统产业园区的三种管理体制各有优缺点，既有共性又有区别。

1. 共性

（1）各管理体制都离不开政府。虽然政府介入各类管理体制的程度有深有浅，但开发区的建设，包括管理体制自身建设从来就没有离开过政府的指导。

（2）各管理体制运作，都需要一个强有力的具体实施机构，这一机构是园区建设的重要实施者，园区的规划、建设、项目招标、管理等都需要它作出决策，只是具体实施者因管理体制模式不同而有所差异而已。

（3）使命基本相同。产业园建设的目的，一方面通过招商引资，引进技术，扩大外向型经济，增加出口创汇能力；另一方面进行体制创新，探索出一条不同于传统经济体制、政治体制的新路。

2. 区别

三种管理体制类型的比较见表10-1。

表10-1　三种管理体制类型比较

（1）不同体制下政府作用程度不同。

（2）不同体制下开发实施的主体不同。

（3）不同类型管理体制运行机制不同。

（4）不同类型管理体制中开发建设的许可条件不同。

1. 产业园各主体关系松散

1）企业间关系上的主要问题——企业间缺乏信任

企业间联结的问题主要表现在同行企业之间联结松散或断裂上。缺少根植于本地社会文化环境的同行合作伙伴，从而使得产业技术信息流动不畅，企业发展过程中的交易成本很高，区域内机会主义不断产生，企业创新能力甚至园区整体的创新能力受到严重的影响。

2）企业与政府关系上的主要问题——政府服务不到位

政府政策制定、制度建设以及产业园区管委会的管理方式等方面需进一步加强和完善。一是政府制定政策与制度建设方面的问题；二是政府管理方式上存在问题。

3）产学研关系上的主要问题——产学研合作程度不够

在产业园内，产学研联结的问题主要体现在大学、科研院所与企业合作的范围和广度不够，从而造成数以万计的企业急需科技成果而得不到满足；而高校、科研院所拥有的大量成果得不到运用，不能转化为现实的生产力。

4）企业与中介机构关系上的主要问题——中介服务匮乏

科技风险投资中心、科技成果市场、专利代理机构、科技招投标机构，各类行业协会、专业技术协会等科技中介机构在扶持中小科技企业发展、促进园区创新中并没能充分发挥应有的作用和功效。

5）企业与金融机构关系上的主要问题——融资渠道短缺

由于国家宏观的金融监管比较严格，金融机构与政府的联系比较密切，而与大量中小企业创新活动和企业发展关联性较小。我国的金融机构，既不像美国硅谷地区的风险投资机构那样，积极参与企业的创立、创新与发展，帮助中小企业化解创新的风险，为其提供经济信息的咨询评估等。也不像我国台湾省，园区内设有各种形式的中小企业银行，中小银行给予企业技术、管理、市场、金融等全方位的咨询、辅助服务。

2. 产业园建设用地难

部分产业园在建设实施中，因为缺乏用地指标，只能对园区中的一部分土地进行开发，但由于开发面积不大，导致园区内相关配套设施难以完善，同时无法吸纳足够企业形成完整产业链网，对企业的吸引力降低，使得已开发土地难以出让而形成闲置，或者即使引进企业，也通常因为缺乏完善的基础设施及配套企业，造成难以扩大生产投资、产出水平偏低等，影响对土地的集约利用。

3. 部分园区主导产业定位模糊

目前部分产业园缺乏有效的产业定位规划，更没有结合本地实际情况和环境因素，导致出现了众多园区产业同构现象。

4. 园区产业配套能力差

产业配套能力是指区域经济发展方面的相关产业条件，是指围绕该区域内主导产业和龙头企业，与企业生产、经营、销售过程具有内在经济联系的上游和下游的相关产业、产品、人力资源、技术资源、消费市场主体等因素的支持情况。一般产业园所在地经济欠发达，工业化程度较低，所承接的不少产业对于该地区而言是新的产业，所以就难以指望该地区的有较强的产业配套能力，即使该地区对一些产业有配套能力，也由于当地政府思维没有转变，企业用工人员素质有差距，配套零部件的质量和及时供应跟不上相应的企业。

5. 产业园招商难

（1）政府主导的招商部门效率不高，引进项目的成功率也较低。

（2）负责招商的政府人员对市场法则和经济运作不够熟悉，谈判水平也不及对方专业商务谈判队伍。

（3）招商部门作为政府部门，有以招商成果为核心的绩效考核体制和指标任务，而且根据政府文件，招商引资有相应的奖励办法。在这种情况下，可能出现为招到项目而放低土地价格、税收政策等门槛，以致损害甚至牺牲国家利益的现象，而这种情况往往又缺乏有效的监管。