全域都市化进程中的核心要素有效供给

第九章　核心要素有效供给

资源要素的有效供给是推进全域都市化的物质基础。在新常态下，要素供给约束已经成为城市潜在经济增速降低的最大约束，表现为人口红利衰减，资金、劳动力、土地等生产要素成本和资源价格上升，以及全要素生产效率低下等问题。因此，宁波在全域都市化过程中，要重点推进土地、资金、环境、人才等核心要素的市场化改革进程，有效促进核心要素资源在市域范围内的合理流动和优化配置，为宁波经济社会发展提供可持续的要素支撑。

近年来，宁波一直高度重视资源集约利用和环境保护工作，制定实施“三改一拆”、“四换三名”、“五水共治”等专项行动计划，要素利用效率有所提高，但要素使用粗放现象仍未能根本扭转，资源环境制约仍较为突出。在新常态下，宁波应立足于要素供给的现状，明确宁波新型城市化要素供给的总体思路，为新型城市化的可持续发展提供有效支撑。

要素禀赋理论以要素分布为客观基础，强调各个地区不同要素禀赋和不同商品生产函数的决定性作用，其基本原则是转移可流动要素与不可流动要素的结合，提高各类生产要素的利用效率，该理论包括生产要素供给比例理论和要素价格均等化理论两部分。

要素有效供给是指通过完善财政与事权相匹配的服务制度、运用竞争性的供给机制与工具以及持续改进服务质量等改善供给服务，促使要素资源得到充分利用，保障供给服务高效、优质、准确地输送给需求者，促使要素供给与要素需求相适应。有效供给的核心要素主要包括土地、人才、生态环境以及相关政策等。

当前，宁波土地资源粗放利用现象仍较为突出。企业组织的空间布局比较离散，不少乡（镇）和街道仍热衷于工业的布局，与“产业进园区”的要求还有差距；同时，一些功能区土地资源的闲置与浪费现象较为严重，部分企业存在圈地现象，或圈而不建，或圈而另用，部分项目因违法用地拆除后在一定时期内不能用于翻耕，造成土地资源闲置，损害农民切身利益；招商引资项目用地往往不顾及建设用地指标，由于农保地的严格限制，建设用地指标短缺已成为宁波城市化推进的巨大障碍。目前试点城镇平均农保率达90%以上，土地年度计划指标与实际需求相比仍显不足，而且剩余规划指标严重不足。为提供后备土地资源，宁波正在有序推进滩涂资源开发，累计围垦滩涂面积约2.2万公顷。

目前，宁波城市化建设资金来源主要是通过政府融资平台公司募集，主要有宁波市工业投资集团、宁波市开发投资集团、宁波交通投资控股有限公司、宁波城建投资控股有限公司，县（市、区）投融资平台以及以项目为载体的项目平台公司等。虽然全市有较多金融机构和投融资平台，但由于可供担保的资产较少，城镇建设每年融资额度有限，全市建设项目资金来源相对单一，市级投融资平台的法人治理结构不完善，造血功能弱，融资能力跟不上项目建设的资金需求。目前城市化建设正处于框架构建、功能培育阶段，在供排水、道路、污水和垃圾处理，以及卫生、教育等方面基础建设需要持续资金投入。预计未来几年城镇建设仍处于基础建设和公共服务投入的高峰期，成本更大。特别在农民工市民化过程中，医疗、养老、保障性住房、义务教育、社会管理等基本公共服务需要较大的投入。在资金供给上，宁波在当前信贷规模紧张、融资成本高、政府性债务比较多的环境下，亟须进一步创新投融资模式，拓宽重点项目融资渠道。

近年来宁波实施“人才强市”工程，引进和培育大量人才，人才总量迅速扩大，人才结构不断优化，人才层次明显提高，但高层次专业人才紧缺，已成为制约宁波发展迈向中高端水平的突出问题。目前，建设、规划、环保、海洋等各类专业人才不足致使城市建设面临管理创新的压力。同时，人才队伍整体结构不尽合理。据统计调查，宁波现有各类人才中文化程度本科以上只占54.7%，高中以下有近20%；45岁以上占44.5%，而35岁以下仅占12.1%。

近年来，宁波各级政府为了推进城乡一体化，在行政体制改革方面进行了一些积极探索，法规政策体系不断完善，行政执法体制逐步理顺，市场化运作稳步推进。但是，与全面深化改革和全域都市化的要求相比，还有诸多不适应，主要集中在以下几个方面：一是行政区划不科学。宁波中心城区存在着“小”而“散”的问题，不能在市域发展中充分发挥凝聚辐射作用，无法适应创新驱动发展战略对资源和生产要素优化配置的要求。二是市级统筹机制尚不健全。无论在规划体制、土地管理体制还是建设和管理体制等方面，市六区与下辖县、市之间仍存在不一致，市级综合调控能力相对较弱，影响了全域都市化的协调推进。三是权责划分不合理。作为重要的节点城市，宁波卫星城和中心镇在行政体制上存在着责权划分不到位的问题，事权多、财权少、权责脱节现象严重，执法权限和管理权限缺失，影响了全域都市化的进一步推进。

宁波新型城市化要素供给是围绕新型城市化建设的总体要求，重点在土地、资金、人才和环境保护等方面下功夫。树立高密度、紧凑型发展理念，坚持土地市场化和差异化导向，加快推进资源要素市场化配置改革，高效集约利用土地资源，盘活存量土地，加强“批而未供”建设用地的供地，继续推进滩涂资源开发和海涂围垦，促进建设用地保障；按照财权与事权相匹配原则，加强财政资金保障，健全多元化投融资体制，探索建立城镇化发展基金、投融资平台，搭建银企项目对接平台，建立以财政和国有资产为保障的信贷担保资金，推动民间资本进入信用担保领域，解决企业发展资金难题。加强人才保障，大力提升企业技术人员、管理人员和职工的素质水平，加大人才引进和培养力度，创建一批地方优势产业技术创新研发机构，从政策激励等方面入手不断优化人才工作环境；切实推进行政体制适应性改革，按照市域统筹、权责匹配、强化执行等原则，加快推进规划、考核、行政区划等领域的改革，最终实现市域规划一张图纸、政策一个口径、权责一并理顺。