全域都市化过程中的城市空间布局

第四章　市域一体空间布局

市域一体空间布局是宁波推进全域都市化的基础。科学合理的空间布局，有利于优化资源配置，确保超前规划；有利于高起点推进城市化，提升城市品位；有利于发挥各地积极性，凸显区域特色；有利于确定中心城、节点城市建成区边界，防止无序发展。全域都市化导向下的市域一体空间布局，中心城市要居于龙头地位，节点城市要各具特色、功能互补，特色功能区要特色鲜明、功能彰显。

宁波正处在城市化快速发展的时期，城市经济的快速增长和人口规模的急剧膨胀，导致城市资源、生态环境、基础设施等面临前所未有的空间压力。城市空间的要素组合及其结构正在发生重大变化，理性地解析城市空间布局，有助于将宁波城市建设和发展纳入健康发展轨道。

城镇与乡村是一个在发展中存在着整体性关联的区域，要使宁波市由一个城乡交错发展的综合体逐步演变为城乡有机结合的整体，从而实现全域都市化，必须强调市域范围内经济、社会、生态以及城乡空间布局的整体性。

中国的城市规划经历了中心城市、环状城市、组合城市等阶段，而目前日益分散化、多元化、生态化的城市发展趋势启示我们必须重新思考城市发展道路，构筑适合城市发展的空间功能布局。这里的城市空间布局，是城市要素在空间范围内的分布和联结状态，是城市经济结构、社会结构的空间投影，是城市社会经济存在和发展的空间形式。城市空间要素可分为两类：一类是主体要素，另一类是客体要素。城市的主体是人，人既是城市的创造者，又是城市的消费者，人口的数量和质量构成城市空间的要素。人类创造城市的过程是主客体之间相互影响、相互作用的过程，而这个客体包括了环境、土地、水、能源等城市建设和发展的基本要素。

城市空间要素的存在方式也可分为两类：一类是物质要素，另一类是文化要素。物质要素包括环境、土地、水、能源等要素，而文化要素主要表现为城市文脉所孕育出来的城市精神、历史人文风貌、许多散落在民间的非物质文化遗产以及当代人创造出来的精神产品等。

全域都市化视角下的市域一体空间布局，就是以全域都市化为目标，把市域范围内的工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，实行统一规划，通过统筹市域范围内的各城市空间要素，提高产业分工协作的深度与广度，合理高效配置各类资源、优化完善城市功能，实现城乡一体化发展。在这个进程中，市域一体空间布局是全域都市化的基础，全域都市化是市域一体空间布局的目标导向，全域都市化和市域一体空间布局统一于宁波科学发展过程之中。

选择和建立合理的市域一体城市空间结构，必须坚持以下五条原则：一是依据城市性质选择合理的城市总体形态；二是树立科学的城市建设指导思想，把城市的经济效益、社会效益和环境效益有机统一起来；三是综合运用法律的、经济的和必要的行政手段调整城市空间结构；四是确立中心城市的核心地位；五是强化多部门沟通协调，实现同一城市空间实体的多专业规划协调统一。

宁波构筑的“一主、三副、五组团”多节点网络化市域空间格局，立足于城市发展空间的新变化，符合区域经济社会发展的新要求，顺应了世界城市化发展的新趋势，是在准确把握现实基础上做出的必然选择。

有利于优化资源配置，确保超前规划。网络化城市空间功能布局的过程不仅仅是城市空间结构调整、重组的过程，还是主城与副城、中心城市与节点城市、城市与农村产业合理分工、资源优化配置、城乡统筹发展的过程，是经济与社会相互促进、协调发展的过程，是实现人与自然和谐发展、协调共生的过程。市域一体空间布局的理念指导空间布局规划，使其具备适当的超前性，具体表现在既要为城市现有的经济社会发展预留空间，又要为城市的功能发展健全预留空间，更要为城市将来未知的发展趋势预留空间。

有利于高起点推进城市化，提升城市品位。高起点推进城市化，是坚持高起点规划、建设和管理城市，构筑“一主、三副、五组团”多节点网络化市域空间，形成大都市新格局的城市化；是坚持环境立市，生态优先，可持续发展，做到人文与自然相和谐、城市与环境相融洽、传统与现代相结合、经济与社会相协调的城市化；是统筹城乡经济社会发展，促进大中小城市并举、城市农村并举、经济社会并举的城市化，也就是网络化城市空间功能布局的城市化。网络化城市空间功能布局是适合宁波推进全域都市化的路径选择，也是促进城市可持续发展的必然要求。

有利于发挥各地积极性，凸显区域特色。长期以来，由于行政区划和财政体制等因素的制约，区域之间各自为政、自成体系、自我封闭的倾向比较明显，造成了城市各功能区之间分工不合理、产业结构趋同、功能重叠等问题。优化城市空间功能布局，就是要打破行政区划的边界，打破财政体制的局限，从城市自身发展的规律出发，从区域经济联系出发，从要素的自由流动和资源的合理配置出发，对城市空间进行科学划分，对各个区域进行合理分工，对城市功能进行优化提升，对城乡资源进行优化配置，对重大项目进行科学布点，进而增强区域投资、建设和特色培育的积极性、主动性，加快各功能区域的培育和发展，形成互动的网络化城市空间布局。

近些年来，宁波深入实施“六个加快”发展战略，加快构筑现代都市，按照“生活空间宜居适度、生产空间集约高效、生态空间山清水秀”的总体要求，注重市域范围内各县（市）区的协调和错位发展，形成了“生态、生产、生活”和谐、功能互补、城乡协调的空间布局体系。但应该看到“一主、三副、五组团”多节点网络化的大都市新格局尚在形成过程中，仍然存在着空间布局分散、资源浪费严重等问题。

宁波市域范围内各地规划都以县域为中心，各县城规划大而全，没有很好地围绕中心城市展开，建成区扩张很快，但是土地利用方式较为粗放，发展质量不高。区域经济发展模式的相似性和县域经济小而全，导致城镇职能的雷同和重复。例如有些区块港城关系不明确，临港物流产业空间紧缺，工业、物流对生活干扰大；有些区块虽然拥有优越的自然资源，但旅游、休闲娱乐地块无序发展，导致空间的特色和品质不高；有些县城和中心镇分工不明确，城镇数量多而缺乏特色，忽视横向联系，导致县域内城镇相对封闭发展，难以实现市域内资源共享，因而对跨区域的合作联系难度较大。

在宁波全域都市化的空间布局过程中，由于体制上的原因导致节点城市建设与新农村建设相分离。节点城市的建设涉及城建、财政、城管、交通、卫生等诸多部门，缺乏有效的统一领导，往往是各自为政、各行其是；而新农村建设主要由农办牵头，节点城市与新农村分属两条建设路径，两者之间又相对缺乏协调互通，这使得乡村地区缺乏统筹规划，规划管理力量薄弱，管理缺位，管理程序和管理手段有待健全，造成了严重的资源浪费。

与新城建设热情高涨相比，旧城人口拥挤、建筑物密度大，涉及的利益主体多，拆迁改造的难度大，资金平衡难，部分卫星城、中心镇对旧城的有机更新缺乏积极性。一方面，不利于解决老城区普遍存在“失修老旧、布局不合理、功能不完善、安全隐患多”等问题，不利于改善老城区居民生活环境和居住条件；另一方面，不利于利用旧城的发展基础来推动新城建设，造成新城、旧城之间缺乏有机联系，资源浪费现象比较突出。

当前，全市有不少产业功能区块和城市功能区块都在加快推进，但在操作过程中，两者融合程度仍有待加强。一是部分功能区块更多定位于产业发展，忽略了城市功能的建设，导致生活功能滞后于生产功能、城市功能滞后于产业功能、社会事业滞后于经济发展；二是部分功能区块存在产业开发和城市建设主体不一致的情况，导致各自发展利益的不一致以及发展重点和方向的不一致，进而对整个片区产业功能和城市功能的统筹布局和融合发展带来隐患。随着城市化的推进，城市的大型居住区趋向于近郊，而城市的工作区则大多集中在城市单一的中心区域，城市人口朝一个中心集中和疏散造成交通拥堵。另外，居住区与工作区分离得过远也导致了城市通勤总量的增加，城市交通负荷沉重。

当前，宁波市域应着力构建“一主、三副、五组团”多节点网络化的大都市新格局，凸显宁波中心城区的核心职能，强化南北两翼的支撑作用，引导东部滨海城镇产业带和西部山区生态人居带的健康发展，打造杭州湾、象山港、三门湾的空间特色，推进卫星城和中心镇加快成为城乡一体化的联系纽带。

“一核多节点”网络化的三级城镇体系布局，是以宁波中心城市为核心，以县（市）城、中心镇等为节点，以各类要素的交流整合为网络，所构成的区域空间结构。以主城、副城、组团组成的中心城市通过要素流动网络辐射和带动中小城市，中小城市通过网络辐射和带动广大域面，在区域内形成要素自由流动、资源优化配置的功能体系，实现区域经济社会的协调发展。在宁波的网络化大都市系统中，最终形成以控制功能强大的中心城市为核心、以功能独特的中小城市为节点、以宜居的村镇集聚点为基础的“一核多节点”网络化的城镇体系。“一核多节点”的总体布局，意在区域互动、整体运行，处理好宁波中心城、副城、组团、县城、城镇等几个不同发展层面的关系。

树立新的城市空间布局理念，做大做强中心城市。做大做强宁波中心城市是在新一轮区域竞争中打造核心增长极的战略抉择，“做大做强”并不是一味追求城市规模扩张，更不是盲目攀比建设高楼大厦。应该是根据中心城市的发展定位，在合理确定人口规模和建成区面积的基础上，切实做大中心城市的经济总量在市域范围内所占的比重，提升城市品位，增强城市的核心竞争力，打破区域之间各自为政、自成体系、自我封闭的倾向，打破行政区划的边界，打破财政体制的局限。

以发挥各个节点的主动性为立足点，把各个节点作为小城市发展。一方面要按照全市“一盘棋”的要求，发挥全市在总体规划、重大设施建设、项目布点等方面的导向作用，加强水、电、气、通信、公共交通设施的一体化建设，支持各节点的基础设施建设，为主城区人口和产业的疏散打下基础。另一方面，要在规划、建设主体、投融资、政策等方面，给予各个节点小城市的发展权限，发挥各个节点的积极性、主动性。在规划上，要加强与各个节点的沟通与协调，尊重各个节点的特色和优势，帮助各节点制定近远期发展目标。

区域经济发展总是首先集中在一些条件较为优越的城市，有规模经济和聚集经济的效应，这些城市的发展呈现循环和不断积累的过程，逐渐成为中心城市。宁波中心城区应保持“一主、三副、五组团”的空间结构，统筹三江片、镇海片、北仑片与周边乡镇的发展，加强资源要素集聚在城市中心的集聚，形成江、河、湖、港、桥融为一体的城市风貌，促进城乡公共服务与基础设施的均等化，助推宁波经济社会发展转型，加速新型城市化进程。

宁波节点城市由县（市）城、重大产业区块、城镇构成。在“一核多节点”的网络化空间布局体系中，大都市的运转就是各种信息、要素在节点之间的流动，即节点的积聚和扩散过程。因此，各节点城市要具备独立进行各种信息流交换和处理的能力，给各节点城市更多发展的自主权，使其具有现代城市的基本功能，根据不同区位条件、发展基础和潜力，确定主导产业、人口密度、城市定位，集聚吸引周边要素，营造都市能级的特色功能。每个节点城市的积聚和扩散都是以“核”为中心进行有序发展，各节点城市要主动接受中心城的辐射，以达到优化市域范围内资源配置的作用。

生态隔离区由生态隔离带和永久性基本农田组成。确定市域生态保护红线，保护利用好已有的自然山体、河流、湖泊、滩涂、湿地，切实发挥其在城市功能组团中的天然屏障作用。在此基础上，规划建设若干条人工生态隔离带，利于控制城市无序蔓延和改善城区生态环境。在宁波市域范围内划定永久性基本农田，禁止新上建设项目，实现现代农业发展与生态保护双赢目标。

此外，推进“一核多节点”的网络化空间布局建设，应建立起相应的考核评估机制。要及时科学地监测宁波全域都市化发展过程，全面系统地反映全市新型城镇化发展水平。宁波市级有关部门研究建立全域都市化统计监测评价指标体系，对各区、县（市）的全域都市化工作进行测评，确定有关考核指标，纳入宁波市年度目标责任考核内容和指标体系，作为宁波市政府对各区、县（市）政府经济社会发展评价的重要组成部分。