对上海新一轮发展若干关系的思考

在酝酿上海新一轮发展乃至塑造世界级城市的过程中，既要注重历史经验的积累，又要正视一系列的矛盾与问题。如此，按照“开拓性、坚韧性、可操作性”的发展思路，有必要对上海未来发展中的若干关系进行深入思考。

一、人口规模与人口分布的关系

上海的人口问题来自内外两股压力。外部而言，开放性的人口格局正在形成，人口进一步涌入上海的制度性障碍正在削弱；内部而言，老龄化水平迅速提高，独生子女就业偏好导致许多较重较累的工作需要有外来劳动力替代。于是，适度放开人口总量与优化人口结构，必然成为重要的战略选择。

适度放开人口总量的目标，可以把未来上海人口规模控制在2000万。如此，上海才能在人口老龄化和大量独生子女的情况下，通过年龄结构的改善而推延全市老龄化的时间，并且相应减轻社保压力，降低商务成本，保持城市的综合竞争力。同时，要在人口布局上进行引导和调整。如果新增人口尤其是外来人口仍然集聚在中心城区，那么，这个未来的世界城市将会不堪重负。因此，未来中心城区人口总量实现动态平衡；郊区人口实现总量突破。同时，要重点促进郊区内部的人口流动，推动落后郊区的人口向发达郊区流动。

二、产业结构与产业布局的关系

从未来发展趋势来看，其一，产业结构应该同时代特征相契合。上海从全国重要的工业基地，到“三、二、一”乃至“二、三”并举的产业发展思路与战略，都印证了时代特征。这种时代特征，一方面是由上海经济发展的内外部环境所铸就的；另一方面也决定着产业结构的时代烙印。其二，产业结构应该同城市功能与形态特征相契合。从城市功能来看，必然要通过发展第三产业来提高上海城市功能的能级，从而塑造国际大都市的形象和服务功能。从城市形态来看，上海则是中心城区和郊区的组合体，或者说是城区和农村二元结构的组合体，因而也就需要进一步用工业化来带动农村的城市化和农业产业化。如此的城市特征，客观上需要形成中心城区第三产业高度化及郊区制造产业规模化、现代化的双重格局。其三，产业结构应该同城市的发展目标相契合。上海要建设成为国际经济、金融、贸易和航运中心，就必然要求在增强城市综合经济实力的基础上进一步提升产业的质量，因而也就需要发展现代服务业、现代制造业、现代农业等。

从上海发展的经验教训出发，其一，产业布局要有全局意识。要把视线从600平方公里扩展至6340平方公里，并在东、南、西、北四大工业基地的基础上进一步深化、细化。其二，产业布局要同城镇建设和交通建设紧密结合起来，形成相互依托、相互促进的格局。例如，未来郊区要形成若干个中等城市，必然需要产业布局的集聚，以形成城市发展的重要依托。其三，产业布局要同各个区域的功能分工紧密结合起来。相同产业的集聚能够产业集聚效应和规模效应，因而需要把各个区县的功能分工导向作为产业布局的重要依据。

三、城镇规模与城镇布局的关系

在城镇布局上，以轨道交通作为形成全市节点城镇的主线，有助于全市经济要素流动的匹配化。轨道交通、开发区和节点城镇“三位一体”布局的核心，就是要形成“哑铃+葫芦”型的节点城镇体系。即以轨道交通为轴线，一端是中心城区，另一端是中等城市，中间再串上几个具有代表性的节点镇，并以此来形成全市的节点城镇体系。如此发展模式，能够使城镇化、工业化和交通设施建设形成相互依托、相互推动的格局，才能使人们工作、居住和生活的“属地化”，并对全市人口布局、商务成本控制和中心城区压力减缓起到直接的推动作用。

在城镇规模上，一种是维持现状布局，大的城镇20万~30万人，一般的城镇约1.7万人，星罗棋布；另一种是形成3~4个80万~100万人规模的中等城市和一些10万人规模的节点城镇。从发展的眼光来看，后一种布局规模更为合理。上海在城镇化建设上已有深刻教训，如前几年发展小城镇，郊区农户减少了许多，而农民的宅基地却增加了不少。因此，不能迁就现状，必须从昔日小规模分散布局的老路中走出来。应当集中建设几个中等城市，形成中心城———中等城市———节点城镇的城镇体系。

四、城市建设与要素流动的关系

目前，受上海城市形态和交通基础设施的制约，全市经济要素的流动在一定程度上是严重不匹配的。中心城区一部分存量和增量的制造业产能溢至郊区，但并没有使相应的劳动力和人口溢至郊区城镇去居住和生活。于是乎，城里人仅仅是到郊区去上班，朝去暮来的态势未见有根本性的改观；而郊区的农民也少有到中心城里去就业，似乎还是隔着一道屏障。其结果，既造成了不少企业经营成本的上升，又倍增了城市基础设施和交通的压力。同时，郊区各区县经济发展水平的差异不小，局部性的劳动力缺乏和过剩现象并存，但郊区各区县之间的劳动力却很少流动起来。因此，如何使全市经济要素流动的匹配化，不仅具有重大的现实和战略意义，而且还要通过城市形态创新和战略布局调整来实现。

从上海建设世界级城市的客观要求来说，城市形态和布局的创新，就可以对要素流动起到一种巨大的推动力。例如，如果城镇、开发区、轨道交通“三位一体”建设的构架逐步完善起来了，市域范围内若干中等城市形成了，就必然会形成城市形态与要素流动的良性互动关系。因此，上海城市形态的调整和创新，不仅直接关系到城市的未来发展，而且对城市产业的布局和经济要素的流动起着至关重要的作用。

五、区域战略与错位发展的关系

长期以来，上海城乡二元结构的现实状态，必然会影响到全市各区域的战略选择。从目前的态势来看，市区与郊区的区域战略缺少互补性。如市区以土地批租起家，既完成了原始积累，又改变了空间结构，并使得大量工业产能溢出市区。郊区理应利用商务成本低的优势与之呼应，但实际上却纷纷挤入了土地批租的独木桥。于是，一部分投资项目尤其是外资出现了游离郊区的迹象，而这种互补性却在周边省份的一些市县显现出来。之所以如此，同全市各区域功能定位不明以及城乡分割有着密切的关系。

因此，上海新一轮发展必须进一步确立全市经济发展“一盘棋”的规划理念和发展思路，明晰各区域发展的功能定位，最终达成城乡通开，战略互补。在这个基础上，中心城区和郊区以及郊区各区县之间才有可能真正实现“一业特强”和“错位发展”。

六、中心城区与郊区发展的关系

从中心城区来看，一是要健全与完善适合世界级城市的产业体系，继续调整产业结构和产业布局，进一步提升产业功能的能级。二是要突出发展现代服务业，以此进一步增强上海作为中心城市的集聚和辐射功能。三是要进一步协调好经济、社会、生态三者关系，推进城市的可持续发展。四是要进一步完善城市形态和空间结构，并为现代服务业的发展提供足够的商务活动空间。

从郊区来看，应充分体现全市经济的实力。为此，郊区各区县除了用“一业特强”“错位发展”来指导发展规划外，关键还是在于开发区的创新和整合。一是要继续增强全市战略产业布局的力度，抓紧建设以装备工业为主导的战略开发区，从而尽早形成新型的工业产业结构。二是要增强郊区承接中心城区制造业转移尤其是外资流入的能力，各级开发区有必要进一步提高招商引资的竞争实力。三是淡化开发区的上海地域概念，强化国别和行业概念。在外商看来，“上海”意味着比较高的商务成本，从而会掩盖了中心城区和郊区商务成本的落差。因此，强化开发区的国别和行业概念，对郊区的招商引资大有好处。如上海化学工业区就是一个典范。四是推出开发区联盟的整合模式。目前，郊区的开发区甚多，既不利于招商引资，又会引起不良竞争。因此，可以9个市级开发区为龙头并结合各区县“一业特强”的进程实行整合。第一步，一个市级开发区同周边几个乡镇的开发区采用同一名称。第二步，可以逐渐把一个区内的主要开发区整合到一个旗帜之下。如此，既强化了开发区的整合力度，又弥补了乡镇开发区招商感召力弱的不足。

七、商务成本与产业空心化的关系

从国际经验与教训来看，一些世界大城市由于商务成本比较高，因而整个城市的相关产业出现了空心化的倾向，这也许是一个客观现实。从上海城市发展的现实态势看，近年来商务成本也出现了上升的迹象，已有不少外资企业将投资目光转移到外地，从而不仅影响了上海利用外资的快速增长，而且也影响到上海制造业的发展规模。为此，也就需要形成大城市商务成本的调控机制。

上海商务成本问题的核心，在于形成市域内商务成本的落差，并把这个梯度落差的效应体现出来。从这个角度出发，应该通过上海空间布局结构的调整以及中心城区和郊区的商务成本落差来形成对整个城市商务成本的主动性调节机制，从而削弱或者消除这种具有规律性的产业空心化对城市经济与社会发展的影响。为此，要充分利用郊区的土地和劳动力成本较低的落差，抑制中心城区乃至全市商务成本的过快上升，通过留住向外转移的产业和外资，从而避免出现城市产业空心化。如此，郊区就能够对中心城区商务成本的抬升起到反制作用，从而形成全市商务成本的控制力。

八、上海发展与大都市圈的关系

上海未来世界级城市的建设与发展，实际上也是长江三角洲大都市圈逐渐形成的演进过程。从上海建设世界城市的客观要求和现实条件来看，必然要同时推动以上海为核心的大都市圈的形成。为此应当重点在三个方面加以推进：一是充分发挥上海在长江三角洲大都市圈中的核心城市作用，进一步提高自己在长江三角地区的能级差，真正成为具有强大国际竞争力和区域认同感的世界城市；进一步强化作为核心城市的使命感，通过加强对整个区域的融入意识和服务功能，真正有益于长江三角洲大都市圈的整体发展。二是强化上海在长江三角洲大都市圈中的基础性服务。在集散功能方面，要增强集聚和辐射功能，发挥上海在长三角的发展极作用。在产业分工方面，要加快上海的产业结构调整和转移，推动长三角的产业分工和合作布局。在城市布局方面，要优化长三角的城市网络结构，推进实现多中心、多层次的城市等级体系。在交通网络方面，要进一步加快上海基础设施建设和长三角的联结。在区域开放方面，要主动减少对长三角地区某些不利于区域整合的行政限制。三是强化上海作为国际大都市的功能性服务，充分发挥金融中心、贸易中心、航运中心以及中心城市对长三角大都市圈的服务功能。

（原文刊于《联合时报》，2003年12月12日）