中国传媒业外资监管改革的理论框架

借鉴金融监管学与政府监管理论的相关知识，监管实际是一个复合概念，包括监督与管理的双重属性。一般来说，监管是国家为了达到某种目的，凭借其政治权力对被监管者的自由所实施的强制性限制。应用于中国传媒业外资监管方面，即可理解为对进入中国传媒产业外资的机构和市场运营进行监督与引导管理，以确保传媒产业的健康发展与繁荣经营。

很好地理解监管理论的渊源，有助于我们更清楚地认识监管制度与行为的发展，且更透彻地把握监管思想的脉络，能高屋建瓴地指导监管模式的建构。

Regulation(监管、规制)，最早的概念可以追溯到古罗马时代，是指政府官员制定法令允许受规制的工商企业提供基本的产品和服务。^[1]一般认为，在经济学中，对监管最有影响的理论有三种，分别是社会利益论(the Public Interest Theory)、捕获理论(the Capture Theory)、经济监管论(the Economic Theory of Regulation)。^[2]

社会利益论认为，完全的市场竞争并不存在。在市场经济中，存在外部经济效应、信息不对称、垄断等构成的市场失灵，如果只等市场单独调节，无疑会造成资源配置浪费、社会分配不公、公共物品供应不足等问题。因此作为社会公共利益代表的政府就应该用“看得见的手”弥补“看不见的手”之缺陷，对市场进行干预和监督。由此理论，监管通常发生在市场失灵的领域，目的是纠正市场缺陷，增进资源有效配置，保护社会公共利益。

捕获理论也叫做追逐论。此理论将监管者和被监管者的关系形象化，主要认为，随着时间推移，被监管者适应和熟悉监管的立法和行政程序后，被监管者常会利用监管当局，致使监管常常为被监管业界的利益服务，最终监管政策会被利益集团所左右而为其谋取利益，而不能真正行使公共利益权利。此领域的学者因此提出放松监管权利过于集中的做法，这样才可以提高整个社会的福利水平。

经济监管理论较晚才产生，是目前比较完善的理论。此理论认为，监管是配置进入服务市场中的需求和供给，需求者是利益集团，供给者是政府和政党，在被监管的过程中，不同利益集团的利益均得到了提高。美国学者斯蒂格勒在《经济管制的理论》一文中以管制的供求为分析基础，对政府介入管制的目的是从公共利益出发提出了质疑，管制的需求是管制可以带来的利益，而管制的供给则是政府和政党的利益，最终的结果取决于供求双方的博弈。

中国学者孙效敏认为，目前还没有一种理论能够从理论与实践上完全令人满意地解释政府的各种监管行为，但这并不影响在现实生活中政府对市场进行有效的监管。社会利益论从市场缺陷入手，分析监管有利于增进社会效益，作为监管的基础理论虽有一定的局限性，但是也有适当的适用空间。捕获理论主张放弃监管虽不完全可取，但是警醒权利机关在监管时，要注意被监管者的利用行为也是非常重要的。经济监管理论虽在逻辑推理论证方面相对精致，但对于现实问题的解释力还有待提高。为此，在现有政府监管中，取各种理论之所长，力求对中国传媒业的外资实施有效监管。

现代政府监管理论起源于19世纪的美国，是依托于产业组织学和制度经济学的理论框架，是产业经济发展的必然产物。20世纪70年代，随着美国产业经济的快速发展，政府规制经济学进入了成熟时期。Kahn是政府规制概念早期的研究者，他认为政府规制是一种制度安排，是对特定产业的结构及其经济绩效的直接的政府规定。他认为规制的实质是政府命令对竞争的明显取代，通过经济制度的安排维护良好的经济绩效。^[3]该理论在后来几十年的发展过程中，在不同学科与流派中产生了不同的诠释。

美国规制经济学家维斯卡西对政府规制的原始定义是:政府管理部门通过对产业部门的控制力，对市场中个人或组织的生产、交易和分配活动做出的强制性规定，以限制消费者和厂商的经济决策。维斯卡西的规制思想其实是对国家垄断资本主义完全控制市场的一种总结，是早期的规制思想，可以看成是一种政府管制，即经过政府规制改革之前的国家干预形态。

随着产业经济的高速发展，诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph.E.Stiglitz)对规制理论有着更系统透彻的研究，不仅仅将政府规制局限于管制特定产业的市场行为，认为政府规制不仅是被动的限制产业出现的问题，更应当承担其维护产业生存，扶持产业发展和调整产业结构的责任。这一政府规制的思想相对于早期理论，显然更为先进。

中国学者吴曼芳在其研究中对政府规制给出的定义是:在市场经济的国家环境下，政府为实现某种公共政策目标或产业经济目标，通过规制部门对特定产业的市场进出、价格水平、价格机构、外部性影响、信息优势等市场结构和市场行为进行的规范、引导和激励。^[4]具体来说，这种规制可分为两层含义，一是早期规制思想的精髓，即规范，通过政府的监管实现对市场失灵等问题的强制干预，以维护市场秩序和社会公平;二是现代规制思想的研究成果，即引导和激励，是指政府有义务对市场结构和市场行为做出调整和优化，并通过适时的放松规制和激励性规制的手段来激发特定产业的创新意识，提高市场绩效。