产权转移优先与竞争优先的选择

4.3.2　产权转移优先与竞争优先的选择

民营化并不仅指产权的转移，但产权转移是基础设施民营化的重要内容。产权转移优先和竞争优先主要指的是民营化过程中的顺序问题。具体来说，就是产权转移先于竞争机制建立？还是竞争机制建立先于产权转移？产权转移优先指的是优先对国有企业实行产权转移的去国有化。这种观点认为竞争体制会随着私有产权的确立而自然建立，进而促进产业效率的提高；竞争优先主张优先建立起竞争机制，然后再探讨原有国企产权转移的问题，而制造竞争最直接的做法既可以是将原国有企业进行拆分，也可以是引入民营企业来打破垄断。下面，本书将从私有产权、产业绩效和竞争机制三者之间的关系出发，结合我国的具体情况讨论产权转移优先与竞争优先的顺序问题。

1.私有权、竞争机制与产业绩效的关系分析

以科斯、诺斯和威廉姆斯为代表的现代西方产权理论认为：与产权模糊相比，清晰的产权有利于明确界定人们在企业财产关系上发生的经济利益关系；约束出资人、企业经营者、劳动者的行为；规范企业的收入分配，从而激励企业成员提高努力水平，改善企业绩效。许多实证研究通过比较公有产权和私有产权的生产效率，得出了公有产权公司相对效率低下的结论。究其原因，学者们认为，公有产权的内在缺陷，如集体属性、不可避免的“搭便车”行为以及监督的不完全性，不能对生产者产生有效的激励与约束。因此，基础设施产业国有企业的低效率源于其公有产权制度的内生缺陷，要提高其生产率就要通过私有化的形式，重新构造其产权结构。

而竞争理论提醒人们，对于基础设施企业来说，就算所有权性质属于私有，如果缺乏竞争的话，其结果还是低效率。国有企业控制下的公用事业部门低效率问题主要来自于垄断势力的存在，而不是单纯的国有产权的问题。在竞争框架缺失的环境下，私营垄断甚至比公有企业更少进行消费者管理。私营企业一旦占据了市场的太多份额，导致消费者除了选择他们所提供的产品或服务就几乎没有别的选择。即使在竞争的环境下，为获得对市场的控制能力，企业家们会试图在价格或其他策略方面达成明确的或不言而喻的协议，或者形成大的企业集团。例如少数跨国公司获得了水务市场的控制权，可以像一个垄断集团一样来获得长期专营权合同。可见，在竞争的市场结构下，私有产权的良好绩效才能发挥；而在缺乏竞争的市场结构下，私有产权并不一定会表现出良好的绩效。也就是说，私有产权优势的发挥依赖于竞争性市场结构的建立。

2.产权转移优先与竞争优先的选择

以上分析可知，虽然私有产权的建立有利于开展竞争，但私有产权作用的发挥需要有竞争机制作为保障。因此，本书认为建立竞争机制应优先于产权转移，至少两者应是同时进行的。如果没有竞争机制，那么民营化的结果就是以私人垄断代替政府垄断，其结果依然是获得高于社会平均成本利润的特权收益。很多发达国家基础设施民营化的经验表明，在引入私人部门参与之前需要做长期的准备。其中，通过行业重组建立竞争机制就是一个很重要的工作内容。可以说，竞争机制与民营化是相辅相成的，如果没有竞争机制的建立，单纯的民营化是不能提高效率的。英国电信行业的民营化改革从实践角度说明了竞争对于提高效率的重要性。英国电信行业在民营化改革初期，仅通过出售国有股份的形式进行了所有权的改造，但所有权改变后的企业垄断地位并没有改变，因而，并没有提高效率，直到改变产业结构，真正建立起竞争机制，才使产业效率得到了提高。

竞争机制建立优先于产权转移的选择对我国城市基础设施民营化实践具有重要意义。首先，在实践中，有人将民营化等同于“私有化”，有地方政府为了减轻财政负担而急于将基础设施国有企业“一卖了之”。这都是对基础设施民营化的误解，也违背了基础设施民营化的初衷。正如美国著名的民营化大师萨瓦斯所说的那样：民营化的实质不是“官营”对“民营”，而是“垄断”对“竞争”。“任何民营化努力的首要目标是将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中。”其次，建立竞争机制最直接的办法之一是引入民营部门，而民营部门的加入将极大地有利于缓解我国目前基础设施投入不足的问题。