民营化概念的界定

3.1.2　民营化概念的界定

民营化由英文“Privatization”翻译而来。1976年，罗伯特.普尔（Robert Poole）在其所创办的《民营化月讯》期刊上首次使用了“Privatization”一词。民营化的概念最初是用来描述公共事业通过股份出让方式移转到民间的过程，此后随着民营化研究的不断深入，以及在不同领域内的广泛使用，学者们从不同的角度定义了民营化的内涵，有代表性的定义总结如下：

萨瓦斯（E.S.Savas）在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中对民营化的定义为：广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的要求。它是在产品（服务）的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动^[8，4页]。总体而言，公共部门和私人部门都承担着重要的角色。从狭义上讲，民营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松管制以鼓励民营企业提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给市场中运营的私人公司和个人^[8，83页]。

中国社会科学院经济研究所编制的《现代经济词典》（2005）中将民营化定义为将国营企业转变为民营企业的过程，即将原来由政府直接经营、直接管理的企业通过各种方式转为民间经营。“民营”是相对于“国营”而言的，凡是“国营”以外的其他经营方式都可称为“民营”。国营企业的民营化方式是多种多样的，如承包经营、租赁经营、委托经营、法人经营、股份经营、合资经营、合作经营、联合经营和私人经营等。民营化会导致产权的变化，所有权与经营权的分离，以及政企分开。

Asha GuPta（20O0）认为民营化是指从公部门向私部门的转移的行为。广义的民营化是指一切暗示着国家或政府收缩的行为；狭义的民营化是指为那些迄今仍由公共部门拥有的企业注入竞争活力和效率动力的自由化措施。包括将国家在其中拥有大部分利益的资产出售或租赁，将公共提供的服务外包，以使用者付费代替税收融资^[43]。

英国经济学者米歇尔.培斯雷（Michael Beasley，1986）和斯蒂芬.里德切尔德（StePhen Littlechild，1986）认为，民营化的根本目的是通过增强市场力量的作用来改善企业经营。其内容不仅包括销售政府所持有的超过50%以上的股份，还包括促进竞争的各种措施，以借助市场的力量来改善绩效。

世界银行认为“不管是将公共财产完全出售，还是公共产权仍归公有，但以协定或租赁方式将其经营管理权授给民间，均可称为民营化。”

Simon Hakim et al（1996）认为任何将服务放置到竞争环境下的行为都属于民营化。这种观点强调了民营化的实质是引入竞争机制，强调通过民营部门的参与建立厂商之间的同业竞争，从而打破垄断，建立市场化的价格体系。

李明章，王建均（2007）认为，民营化是指由国营企业制度转变为民营企业制度的过程，是存量资产股份化以后向社会出售股份的过程，一般包括以下几种方式：一是将非公司制国营企业改组为股份公司制；二是保持政府控股的前提下向社会出售部分股票；三是引入竞争机制，打破原来由一家国营企业垄断经营的局面；四是变政府对企业的直接管理为通过市场机制进行间接管理；五是建立与市场经济体制相对应的现代企业制度；六是将国有企业在市场上公开出售拍卖^[44]。

尽管民营化的定义非常广泛，措辞各有不同，但归纳起来主要包括以下三层含义：第一，强调公有企业产权及经营权的转移；第二，强调政府参与角色的改变，主张通过自由化和放松管制促进产业竞争，形成竞争机制；第三，强调政府与市场功能的重新界定，主张减少政府对经济的干预，转变政府职能。

以上述概念为基础，本书对民营化作出如下界定：“民营”是与“官营”（政府直接经营）相对应的概念。民营化是指在满足公众要求过程中，更多依靠民营部门的力量更少依赖公共部门的转变过程。尽管民营化的过程是逐步减少“官营”比例增加“民营”的比例，但其本质不是“民营”对“官营”，而是“垄断”对“竞争”。

民营化可以通过不同的技术和方法来实现。因此，在不同的情境中讨论民营化容易产生混淆和争论。与民营化相关的概念有市场化、私有化、公私伙伴关系、自由化、放松管制。在我国，为了避免理解上的歧义与其他不必要的争执，很多学者不直接使用基础设施民营化这个词，而使用民营企业进入基础设施领域这个提法。将民营化与上述概念进行辨析将有利于进一步理解民营化的内涵。

（1）民营化与公私伙伴关系的辨析

公私伙伴关系（Public-Private Partnerships,PPP）是与民营化最为接近的概念。它是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。

（E.S.Savas）萨瓦斯（2002）认为公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门承担。它是“民营化”更易于接受的代名词，意味着更多地依赖民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求。它是在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动，公共部门和私人部门都承担着重要的角色。

RamniaSamii等人（2002）提出公私伙伴关系是指公共部门和民营部门以产出效益和可持续的发展方向确立的伙伴关系，在项目下结盟的不同伙伴间建立的紧密型合作^[45]。David和Klaus（2004）指出，公私伙伴关系是指为了完成一个既定的目标，公私各方采取相应的行动，提供各自的资源，在伙伴关系下形成制度结构，公私优势相互补充，协同完成需要特定专业技术的产品和项目^[46]。Shafiufl和Mansoor（2004）指出，公私伙伴关系是指政府和民营部门对城市服务具有联合所有权和共同责任，是民营化趋势的选择，即民营部门负责服务，公共部门进行规制和维护公共利益^[47]。通过公私伙伴关系，民营部门具有投融资、技术、管理效率和企业家精神优势，公共部门作为政策导向具有社会责任、环境、地方认同和就业关心优势，公私部门以互补的形式承担着社会角色，发挥各自优势，以联盟的形式组成。可持续有效的公私伙伴关系，法制和规制是必须的，用可能的补贴来提升伙伴关系。

联合国培训研究院给出的定义是：公私伙伴关系涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。

从以上的定义来看，公私伙伴关系是民营化概念的延续。民营化引入了私营部门，意味着公私伙伴关系的建立。公私伙伴关系的核心在于“伙伴关系”，私营部门进入到传统以政府为供应主体的基础设施产业，两者各自发挥所长，共同承担满足公众基础设施产品或服务的需要。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。民营化的核心不是公营对私营，而是垄断对竞争。私营部门和公共部门是伙伴关系而不是对立关系，这种伙伴关系以提高效率和促进可持续发展为目标，以实现“双赢”或“多赢”为合作理念。

（2）民营化与市场化的辨析

市场化就是指资源由计划配置向市场配置的转化过程。原国家计委市场与价格研究所课题组认为，市场化是指资源配置方式由政府行政配置向市场调节配置的转化。具体说，就是“取消或放松国家对商品生产要素供应数量及价格的管制”^[48]。相应地，基础设施产业的市场化改革即是基础设施产品和服务的提供方式从计划经济向市场经济体制转轨的一个过程。这意味着基础设施产品的供应不再单一地依靠政府行政配置，而要靠市场调节机制配置。这种改革不但包括产权的调整还包括改善市场环境，促进各经济主体公平竞争。

目前，理论界通常将市场化进程划分为三个层次。一是产品的市场化，即所有产品的供求双方都有充分的自由选择权，交易价格由市场供求关系决定。这是人们所理解的一般意义上的市场化。二是资金、土地、劳动力、技术、管理等资源要素的市场化。要素市场化与产品市场化的区别在于，前者的价格实际上取决于要素投入所能带来的收益，而不在于它们自身的再生产费用。这里的市场化已经演变成了资本化。三是资本权益的市场化，例如所有权与经营权的分离、企业产权的分割上市以及资本使用权的市场化等。

与市场化经常相连的另一个名词是“产业化”，尽管两者有着密切的联系，但两者的具体概念、内涵、手段都是由区别的。傅涛（2007）认为产业化指的是形成一个产业的过程，其内涵是生产的连续性、产品的标准化、生产过程的集成化。产业化的特征是要有清晰的产权结构、相对健全的产业链、高层次的产业主体和产业结构、各产业链环节间需要合理的投资收益保障，并以明确的价值核算来串联。而市场化以提高行业运行效率为目标，以竞争为手段，以价格机制为基础，需要建立适应行业特点的竞争机制和政府监管机制。产业化是市场化的基础，市场化必须建立在良好的产业现状基础之上；而良好的市场机制又能引导和促进产业化良性、高效地发展。

市场化改革一般包括三个层面的内容：一是把国有企业变成自主经营、自负盈亏的独立的商品生产者；二是建立竞争性的市场体系，包括商品市场、要素市场和劳动力市场；三是改变国家宏观微观大一统的局面，不断完善政府微观规制的经济职能。诚然，基础设施产业市场化改革往往与引入民营资本为伴，但民营化并不等于市场化，两者的侧重点是不同的。基础设施民营化强调在公用事业领域逐渐增加民营经济的比重，扩大民营企业的参与范围；而基础设施市场化改革的重心并不体现在经济成分上。基础设施产业走向市场化，不仅仅是单纯的投入方式的转变，而且还是一场“市场与规制、企业内部环境与外部环境的博弈”^[49]。

从以上分析来看，民营化是市场化的一部分，是促进基础设施产业市场化配置的手段之一。市场化改革的目标是通过引入竞争机制提高效率，而如果没有多元化投资主体的进入，竞争格局是很难建立并持久的。民营资本明晰的产权结构、灵活的管理机制必然会促进竞争机制的引入和完善。

另外，有很多人将民营化等同于“放松管制”和“自由化”。放松管制是指政府当局撤销或者减少对公共或私营参与者的限制，或者从本质来讲，政府减少对社会参与者行为的控制，如废除专营权、引入竞争。“自由化”指政府采取措施来刺激市场化进程中公司间的竞争，自由化也可看作是放松管制的一种形式。自由化意味着至少在部分基础设施服务中引入竞争，这意味着把基础设施不同阶段的服务进行分拆，把特定基础设施部门中适合竞争的部分与不适合竞争部分分开，在适合竞争的部分推向市场化。“放松管制”、“自由化”与民营化相类似，都是市场化的手段之一，或者是市场化的一部分，民营化也经常伴随着放松管制和自由化。

（3）民营化与私有化的辨析

民营化主要有三种形式^[7，81页]：一是出售国有资产，实现国有资产从公共部门部分或全部转入私人部门，将国有企业改造成为公私各占一定股份的股份制企业或纯民营企业；二是通过特许投标、合同承包等形式，鼓励民营企业提供市场化的产品或服务，这种形式不涉及资产所有权的转移；三是政府放松进入管制，允许民营企业进入自然垄断产业，实现的方式既可以通过出售国有资产，也可以通过不出售国有资产的其他形式。由此可见，私有化只是民营化的一种形式。私有化强调的是生产资料所有权的转移。民营化与生产资料的所有制并没有必然的联系，它更强调的是经营主体的非公性。即便在生产资料国有的前提下，由民营企业进行经营也可以称之为民营化。

另外，从产权的法律属性来分析，私有产权最重要的权能是具有对所有物的收益和处分权，同时，所有者在生产经营过程中可以完全排除外界（包括政府）的一切干涉。但在基础设施领域，其产业特性决定了即便产权完全转移，私营业者也不能享有完全的控制权和处分权而要受到政府的严格控制。这也是基础设施民营化不能等同于私有化的一个原因。