甘肃省水利建设问题研究

水是生命之源、生产之要、生态之基，人类社会发展一刻也离不开水。

甘肃省地处西北内陆腹地，水资源短缺，水利建设历来是全省经济社会发展的重点领域。改革开放以来，甘肃省水利建设取得了很大成就，初步建成了以供水、灌溉、防洪、发电和生态保护为主的水利工程建设体系。

2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》使水利的基础地位和保障作用愈加凸显，《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》也明确提出了甘肃省水利改革发展的重点和重大项目，要求水利为全省跨越式发展和区域发展战略的实现提供更加有力的支撑。在“十二五”时期，要把水利建设作为甘肃省基础设施建设的优先领域，在深入分析全省水利发展现状与薄弱环节的基础上，优化水资源配置，稳步推进节水型社会和生态保护建设，努力实现民生安全、经济安全、生态安全的现代水利发展目标。

一、甘肃省水利发展现状

（一）甘肃省水资源现状

甘肃省分属内陆河、黄河、长江3大流域9个水系，年径流量超过1亿立方米的河流共有78条。全省多年平均自产水资源总量289.4亿立方米，居全国第29位^[1]，多年人均水资源量1079立方米，仅为全国人均水平的一半，世界人均水平的六分之一，正在逼近国际公认的人均1000立方米严重缺水警戒线^[2]，耕地亩均水资源量378立方米，约为全国平均水平的四分之一。全省86个县（市、区）中，有63个存在不同程度的缺水问题，是一个水资源极度缺乏的干旱内陆省份。

水资源时空分布不均。空间上，土地面积占全省六成以上的内陆河流域生产着全省三分之一的粮食，水资源仅占全省水资源总量的20%多；黄河流域养活着全省七成的人口、贡献着全省七成的工业产值，水资源占全省总量的40%；长江流域占全省水资源的35%左右，人口和耕地却占全省总人口及耕地的一成多些，工业产值也只占全省的5%^[3]。全省降水的地区分布也很不均衡，总体变化趋势是从西北部向东南部递增，主要的产水区是甘南州、陇南市，占全省自产水资源量的56%，嘉峪关、金昌、白银和兰州市自产水资源量人均不足100立方米，仅占全省自产水资源量的1.4%。时间分布上，全省多年平均降水量276.9毫米，是全国平均降水量的43%，降水多集中在七、八、九三个月，秋冬春连旱甚至四季连旱时有发生。

（二）水资源开发利用现状

从2005年到2010年，甘肃省对水资源的开发利用程度都在40%～60%之间。其中，2010年为41.7%。流域之间的开发利用程度相差很大，根据《2010年甘肃省水资源公报》数据，内陆河流域为99.5%，其中，石羊河、黑河开发利用程度超过100%；黄河流域为50.5%；长江流域为3.4%。国际上一般认为，对一条河流的开发利用不能超过其水资源量的40%，内陆河流域和黄河流域对水资源过度开发利用，致使流域水资源的良性循环系统和再生性遭到破坏。

2010年，全省各类水利工程供水能力143亿立方米。当年实际总供水量121.8亿立方米。内陆河流域供水量最大，占全省实际总供水量的60.84%，以蓄、引为主；其次是黄河流域，占36.58%，以引、提为主；长江流域供水量最小，仅占2.58%，引水为主。截至2010年底，全省开发利用地表水和地下水资源，累计建成水库工程297座、总库容24.5亿立方米，引水工程9885处，提水工程8129处，调水工程2处，建成机电井4.8万眼，集雨水窖243万眼，万亩以上灌区200处。

2010年，甘肃省全年用水总量与实际总供水量一致。用水存在行业间和流域间不均衡现象。农业是用水大户，占总用水量的78.7%。其次是工业，占11.3%，而生态环境用水仅有3亿立方米。全省各项用水指标中，城乡生活、万元工业增加值用水量高于全国平均水平，人均用水量、万元GDP用水量和农田灌溉亩均用水量均低于全国平均水平。内陆河流域人均用水量是全省人均用水量的3.33倍，其中，农业用水占流域总用水量的89.2%；黄河流域和长江流域人均用水量低于全省平均值，黄河流域为全省平均值二分之一，而长江流域仅为五分之一。黄河流域主要是工农业用水，农业用水占60.8%，工业用水占22.4%；长江流域也以农业用水为主，占68.1%。截至2010年底，甘肃省利用水资源累计解决了1126万农村居民的安全饮水问题，总灌溉面积扩展到2145万亩，治理水土流失面积累计达到7.95万平方公里，标准梯田面积达到2382万亩。

二、甘肃省水利发展面临的问题

（一）水资源供需矛盾极为突出

甘肃省80%以上的地区属干旱、半干旱和严重干旱地区，其中，严重干旱地区占50%以上。从“十五”时期至今，全省缺水总量都在11亿立方米以上。2010年全省缺水总量为11.03亿立方米，缺水程度为8.3%。预测到2015年全省总缺水量将增至22亿立方米。一方面，水资源需求量不断增加。2010年全省用水总量已接近供水能力线，其中农业和工业用水共占用水总量的90%。

同时由于全省经济结构的特点，决定了以农业、工业为主的用水结构将长期存在。根据“十二五”时期用水需求预测，水资源需求量仍将持续增长，特别是工业用水和城镇公共用水将增长较快。另一方面，水资源供给能力不足。

甘肃省资源性缺水、水质性缺水和工程性缺水问题同时存在。河西内陆河流域水资源开发利用已超过其承载能力，主要是资源型缺水，特别是石羊河流域缺水突出，地下水超采严重，水资源开发利用率达到171％，危及生态。黄河流域干旱少雨并且水资源开发利用受国家分水指标限制，大部分城市（州）供水能力严重不足，缺水量为4.62亿立方米，缺水程度为9.4%，资源型和工程型缺水并存。以会宁县为代表的中部干旱、半干旱地区自产水资源极少，黄河干流沿线地高水低，开发利用难度大，区内干旱缺水严重。长江流域虽然水资源丰富，但山高谷深，土地分散，水资源开发利用难度大，主要是工程型缺水。

（二）民生水利建设总体上处于较低水平

农村水利建设直接关系到众多农民群众的生命安全、生产生活保障和人居环境。甘肃省农村水利建设起步晚，历史欠账多，有许多水利问题亟待妥善解决。

1.全省近半数农村人口饮水安全问题尚未解决

从“九五”时期开始，甘肃省即致力于解决农村人口的饮水困难问题。

但由于农村人口多、分布面积大，饮水工程建设分散，同时，由于水质、水源、水量和周边环境的因素，截至2010年底，仍有890万农村人口和8814所农村学校、185万师生的饮水不安全。在这些饮水不安全人口中，由于水质不达标、水量不充足、饮水不方便或水源保证率低而造成饮水不安全的人口占全省农村饮水不安全人口的比重分别是37%、29%、15%和19%。

2.农田水利基础设施薄弱、小农水改造任务重

甘肃省农业是典型的灌溉农业。由于水资源缺乏、旱情严重，2010年，全省农作物因旱累计减产粮食76.6万吨，经济作物损失12亿元，造成直接经济总损失29.4亿元^[4]。造成如此大损失，其原因除了受农田可用水量的限制外，基础设施薄弱是最大的问题。主要表现在：一是全省水利工程总量不足，有效调剂水资源的能力有限。二是农田水利工程由于管护经费短缺，长期缺乏维修养护，导致工程坏损率高、效益降低。三是配套不全、标准不高。目前，全省201处万亩以上灌区，农渠衬砌率仅为21.6%，配水渠道衬砌率为65%，输水渠道衬砌率为75%，斗农渠系建筑物完好率仅为45%，干支渠系建筑物完好率为68%^[5]。四是灌溉规模不足。全省人均有效灌溉面积仅0.8亩，明显低于全国平均水平。在现有耕地中，有很大一部分是没有灌溉设施的“望天田”，一些水土资源条件相对较好的地区，由于投入不足，农业生产的潜力没有得到充分发挥。

3.节水灌溉技术推广应用缓慢

甘肃省水资源短缺，但农业用水却一直占全省总用水量的近80%，比全国平均水平高10个百分点以上，农业发展节水灌溉势在必行。目前，喷灌、滴灌、雨水汇集利用等工程节水灌溉技术得到了很大的发展，但推广仍然缓慢。原因：一是全省大中型灌区田间节水工程建设进度明显滞后，高效节水灌溉技术所占比例不足13%，与骨干工程同步推进的要求相去甚远。二是农业节水灌溉工程技术和农艺技术不配套，忽视了改进地面灌水、咸水灌溉等农艺节水技术的作用和推广。在现有田间技术建设中，缺乏先进节水技术集成和起示范带头作用的节水模式，高效节水灌溉技术示范推广没有形成规模，综合效益未能发挥出来。

4.坡耕地梯田化建设有待进一步加强

坡耕地是甘肃省耕地资源的重要组成部分，根据全省第二次土地调查结果，全省坡耕地占总耕地面积的74.9%，主要分布在中东部黄土高原及陇南山区10个市（州）的67个县（区）的旱作农业区，是山丘区居民赖以生存的基本生产用地，同时也是跑水、跑肥、跑土的重点水土流失区域。甘肃省从20世纪60年代起开始梯田建设，坡耕地治理取得了很好效果，但仍面临一些突出的困难和问题：一是我省尚有2881万亩待治理坡耕地，这些坡耕地表层土壤流失产生的大量泥沙汇入河流，降低了水利设施的调蓄功能和河道泄洪能力，加剧了洪涝灾害的发生。二是部分低标准梯田需要改造提高。在已建成的梯田中，有一部分是20世纪六七十年代人工修建的，田块面积小，田面不平整，道路不配套，致使农业机械作业困难，农业生产成本高。三是目前梯田建设主要是通过整合口粮田建设、土地整理、扶贫开发、农业综合开发、水土保持等项目实施，没有稳定的投入渠道，影响梯田建设的可持续发展。

5.防汛抗旱能力弱，洪旱灾害威胁大

在2010年汛期，全省共发生184县次暴洪灾害，有79个县952个乡镇受灾，受灾人口359.3万人，因灾死亡失踪1841人，倒塌房屋4.68万间，农作物受灾378.5万亩、成灾233.5万亩、绝收49.2万亩，损坏堤防701公里、灌溉设施1813处，造成直接经济损失197.7亿元，防洪工程、水利设施损失24.5亿元^[6]。防洪能力薄弱造成如此大的损失，其具体原因主要有：一是防汛物资储备数量少、品种单一，储备物资老化，抢险队伍力量不足，难以适应防汛应急抢险需要。二是防御工程体系和预防机制尚不健全。黄河干流和主要河流两岸农田和多数城镇设防标准低，全省仅流域面积大于2000平方公里的河流需治理河堤长度6090公里，建成3635公里，实际达标的只占38%^[7]；陇南、甘南山区和中东部黄土丘陵沟壑区，山洪、泥石流等灾害频发，但大多仍处于不设防状态。

抗旱仍停留在“应时抗旱”，旱情监测、应急响应措施不到位，机制体系不完善，旱情风险管理处于空白状态，抗旱手段落后，抗旱减灾体系尚未建立，不能满足抗旱需求，对城市生活、工农业生产和生态环境造成了严重影响。

（三）水生态环境脆弱局面尚未得到根本扭转

甘肃省在快速发展经济的过程中，没有充分考虑各流域水资源的整体承载能力及区域的平衡性，过度开发利用水资源、低效率利用水资源、生产生活用水严重挤占生态用水，导致地下水位下降，水污染严重、绿洲萎缩、土地沙化。全省每年流失水土约5.47亿吨，水土流失面积约占全省土地总面积的91%左右^[8]。黄河流域和长江流域水土流失面积分别占全省水土流失面积的28.6%和4.68%，主要以水力侵蚀为主，其中长江流域是全省滑坡、泥石流严重危害地区。内陆河流域水土流失面积占全省水土流失面积的66.75%，主要是风力侵蚀，土地沙漠化和土地盐渍化现象严重，位于石羊河下游的民勤盆地，“罗布泊”现象已经局部显现，黑河流域下游地区成为我国北方沙尘暴的主要来源区之一。水土流失经过多年的治理，虽然取得了一定的成绩，但总的说来治理进度缓慢。原因主要是待治理区域大却资金投入少，导致治理工程不能按规划实施，降低了治理措施标准，影响了效益的发挥。同时还存在着边治理边破坏现象，水土流失尚未得到有效控制。

（四）水利投入稳定增长机制尚未建立

水利建设投资需求大，没有建立稳定增长的投入机制，是甘肃省水利发展滞后的重要原因。存在的主要问题有：一是水利投资主要依赖中央财政支持，各级地方配套资金少。“十一五”时期，全省落实种类水利建设投资200.85亿元，省级水利投入占全省水利总投入的20.7%；市级水利投入落实资金29.10亿元，且主要以群众自筹和投劳折资为主。一旦中央投入缩减，甘肃省水利将会受到严重影响。二是金融信贷资金和社会资本在水利投入中所占比例较小。三是对于灌区续建配套、节水灌溉项目和中小河流治理等工程投入不足。全省15个大型灌区每年落实的续建配套资金只占需求的22%左右，农牧区节水改造每年落实资金只占需求的50%左右^[9]。四是省级市县挪用水利专项资金、配套资金不到位和少征资源费等问题比较严重^[10]。

（五）水资源管理制度体系不健全

受计划经济体制、二元经济社会结构和对水资源重要性认识局限性的影响，甘肃省水资源管理制度体系与水资源的严峻形势很不适应，最突出的问题是“多龙管水”。表现在：一是在流域管理上条块分割，对同一流域的水资源不同行政区、不同的管理机构分块、分行业管理，导致流域内因为部门、地区之间利益或意见不同而在水量的调度、防汛抗旱、排涝治污以及水土保持等方面发生纠纷。二是用水体制上城乡分割。水利部门主要负责江河的治理、工程的修建、农业灌溉，而城市的供、排水归由城建部门负责，导致城乡在用水量、用水效益、水污染及生态环境保护等方面为争取自身利益而做出短视举动。三是在功能管理上部门分割。将水资源按照不同的功能和用途，分别由水利、市政、环保等多个部门管理，造成部门间各司其职，没有形成由水源到供水、排水、治污、回用的系统管理。四是依法管理上政出多门。关于水资源的法律法规尚有不完善的地方，各法规之间也存在交叉和不一致的地方，还缺少一些配套的法规，使管水用水有时有法难依。这些障碍给水资源的科学开发、合理利用、优化配置和有效保护带来负效应，降低了管理效能，使投资分散，难以发挥水资源的综合效益。

三、推进甘肃省水利发展的措施

（一）优化水资源配置，提高区域供水能力

加快水利骨干工程建设，通过水利骨干工程在全省的布局，缓解中、东、西部的缺水状况，提高水资源保障能力。

在甘肃省东南地区，加快盐环定扬黄续建甘肃专用工程中支管线和附属配套工程建设，并将供水从环县延伸到庆城县，有效解决环县县城19万人及周边10个乡镇和石油开采区群众的饮水问题，并为加快当地资源开发，建设陇东能源化工基地和改善当地的生态环境提供可靠的水源保障。

在甘肃省中部地区，加快引洮供水一期工程进度及配套工程建设进度，优化引大入秦工程水资源配置和调度管理。引洮供水一期工程设计总调水规模5.5亿立方米，总投资39.99亿元，现累计完成投资约23亿元。要加快工程建设进度，确保在2012年底通水并发挥效益，有效解决定西市安定区、陇西县、渭源县、临洮县、兰州市榆中县、白银市会宁县6个国家扶贫重点县（区）的城镇生活用水、农村人畜饮水、工农业生产用水和生态环境用水，通过引洮工程从根本上改变甘肃省中部地区水资源严重短缺的局面，促进经济结构的战略性调整。引大入秦工程按照功能定位由“发展灌溉、生产粮食、解决温饱”到“统筹农业、工业、城乡生活、生态用水，科学配置和有效利用水资源，建立多元化供水格局”的转变，积极调整工程供水结构，着眼于兰州、白银的未来发展，进一步提高引大入秦工程的综合效益。位于永登的尖山庙水库和位于白银的武川水库等优化引大入秦工程水资源配置重点项目的建成通水，转变了地区工程供水结构、拓展了供水领域。目前要进一步加快景泰市供水项目英武水库、兰州新区供水项目石门沟水库和跌马沟水库等新的引大入秦水资源优化配置工程建设，把引大入秦工程从仅为农业提供灌溉发展成为“兰白都市经济圈”和兰州新区提供水资源保障支撑。

在甘肃省河西地区，引大济西工程一期建成的引硫济金工程已发挥效益。

现在要尽快开展二期工程的论证，尽早开工，解决河西走廊石羊河流域水资源严重不足，保障“镍都”金昌、河西走廊高效节水农田示范区和流域生态环境。

在加快完成现已开工的水利骨干工程建设的同时，对庆阳葫芦河调水、马莲河苦咸水利用及白龙江引水工程、天水高桥头水库、引洮二期工程、引洮济合、引洮入潭、石门河引水等一批尚未开工的水资源配置工程应加快前期论证工作。

（二）建设节水型社会，保护管理好水资源，提高用水效益

1.保护水资源。首先，加强饮用水水源保护和水质净化，防治并重。加强水源可靠性论证、确保水源布局科学合理；划定供水水源保护区，加强水源周边环境的保护，防止污染，防止保护区内因超采地下水造成的水量不足或不同水层水质混合使有害物质超标，并且要对水质进行常规化监测，保证水质达到饮用标准。力争在“十二五”末基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。其次，减少废污水入河。根据建立水功能区纳污红线的要求，建立各级纳污限制指标，实现排污总量和达标率双重控制。加快城市污水处理厂的建设，对入河排污口进行规划整治并加强管理。加快绿色农业建设，减轻农药、化肥对水资源的污染。对工业废水进行资源化利用，减少工业废污水排放量。

2.节约用水。按照建立区域用水总量控制红线和用水效率控制红线的要求，将用水控制在区域水资源可以承载的范围内。在取水总量确定的前提下，用市场有效配置水资源，鼓励地区间、行业间开展水权交易。并加大对雨水、再生水、苦咸水、矿井水的开发利用。用水方式由粗放型向集约型转变，各地区在水资源的安全供给前提下发展地区经济，进行生产力布局、资源配置和经济结构的调整，建立用水效率控制指标和用水产品用水效率指标，提高用水效率。建设以张掖市为典型的节水型社会。加快对23处大型灌区、58处重点中型灌区和140处一般中型灌区的续建配套和节水改造，充分发挥工程应有的供水功能和供水效益。对17处大型泵站的更新改造和病险水库（闸）的除险加固。进一步推进小型农田水利重点县和专项工程建设，加快“五小水利”工程建设，加强灌区末级渠系节水改造，解决农田灌溉“最后一公里”

问题，提高渠系水有效利用率。加快工程、农艺节水等相结合的综合高效节水技术的推广应用，发展高效节水农业。

3.加强水资源管理，消除体制性障碍。对全省水资源按流域进行统一管理和督察，按流域实施水资源的统一调配和综合治理。改革省内水资源的城乡分割、部门分割的管理体制，形成与流域相结合的、城乡一体化的水务管理体制。适应市场经济的要求，在水务管理中弱化部门利益，减少不同部门因利益驱动对水资源统一管理的行政干预。深化对小型水利工程产权制度改革，明晰所有权与使用权，落实管养主体和责任。按照自愿参与、协商合作、资源共享、责任共担的原则，引导农户成立农民用水合作组织，使用水户自主管理与水管单位的专业化服务相结合。发挥市场作用，以水价为经济杠杆调节用水结构、减少用水量，在全省建立水资源短缺的忧患意识。

（三）推进流域水环境治理，保障流域生态安全

改善流域水生态环境，不仅事关流域内居民的生存环境质量和生产安全，也关系到全省的经济发展。

1.内陆河流域首先要对流域内的河湖进行治理修复。要以水资源承载能力为约束，防止无序开发水资源和盲目扩大灌溉面积，严格控制新增用水。对开发过度地区，通过发展农业高效节水、调整种植结构、合理压缩灌溉面积等措施，提高用水效率和效益，逐步把挤占的生态环境用水退出来。在流域水资源统一调度和管理中，应充分考虑河流生态需求，保障基本生态环境用水。其次，要实施地下水超采区治理。地下水补给周期长、更新缓慢，一旦遭受破坏恢复困难，同时地下水也是重要的战略资源和抗旱应急水源，须特别加强涵养和保护。应划定限采区和禁采区范围，严格控制地下水开采，防止超采区的进一步扩大和出现新的地下水超采区。

2.黄河流域和长江流域要加大力度实施水土保持重点工程。加快推进坡耕地改梯田建设，提高梯田建设标准。依托梯田，调整产业结构，形成了“梯田＋地膜玉米”、“梯田＋马铃薯”、“梯田＋经济林果”、“梯田＋中药材”、“梯田＋草畜”等产业模式，提高农民收入、增强农业发展后劲的同时，缩小水土流失面积，减少泥沙入河量。对渭河源头水源涵养区实施水土保持生态建设，重点对多沙粗沙区进行治理，建设淤地坝、退耕还林还草，对生态环境进行修复。

3.重视水利工程建设对生态环境的影响。在今后一个时期，水利建设将大规模、多类型地进行，不仅有重点骨干工程，也有面广量大的中小型工程。

水利工程建设与生态环境有密切关系，从规划到建设、运行调度等各个环节，都要重视对生态环境的保护。

（四）多渠道稳步增加水利建设资金投入，保障水利事业跨越式发展

2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出，要建立水利投入稳定增长机制，今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。甘肃省属于西部欠发达地区，未来水利建设所需资金缺口很大，因此要想办法多渠道增加投入、缩小缺口。

1.提高公共财政对水利建设的投入。由于水利具有很强的公益性、基础性和战略性，因此，水利建设投入应以政府公共财政投入为主。首先，建议国家加大对甘肃省水利建设的投入，增加财政拨款，支持跨流域调水工程建设，建立专项基金，注入前期工作启动经费，支持高效节水农业发展，建立促进农业高效节水技术推广应用的财政补贴等政策措施，推进农业高效节水灌溉良性发展。其次，建议在认真落实土地出让收益的10%用于农田水利建设的同时，从财政一般预算收入中提取一定比例用于农田水利建设。因为土地出让到一定程度后，出让收益就会下降，而财政一般预算收入逐年增加，因此，从财政一般预算收入中提取一定比例用于农田水利建设是一个有保障的投入渠道。

2.加强对水利建设的金融支持。按照国家对贫困地区和少数民族地区的特殊政策，争取国家给予贴息贷款或降低贷款利息、延长贷款偿还期等优惠政策，同时力争给予相应的税收减免。建议政府搭建平台更多安排一些双边和多边无偿援助项目，进一步拓展利用外资的渠道，争取加大国际金融组织和外国政府优惠贷款在甘肃省水利建设投入比重。

3.广泛吸引社会资金投资水利。对于经营性、商业性水利工程，通过收益权质押贷款、拍卖、租赁、承包等方式广泛吸引社会资金参与民营水利发展。对于农田水利，通过“一事一议”引导农民自愿投工投劳投资兴修水利。

课题组成员：蒋钦 张嘉明

执笔人：蒋钦

[1] 王聪：《节水，干旱甘肃的现实选择》，《甘肃日报》，2011年8月29日。

[2] 杨世智：《甘肃：努力构建节水型社会》，《甘肃日报》，2011年8月15日。

[3] 杨世智：《甘肃：努力构建节水型社会》，《甘肃日报》，2011年8月15日。

[4] 甘肃省水利厅：《2010年甘肃省水资源公报》，2011年7月，第30页。

[5] 魏宝君：《在全省水利局（处）长会议上的讲话》，《甘肃水利》，2011年创刊号。

[6] 李元红：《“十二五”甘肃水利科技需求与发展方向》，《甘肃水利》，2011年创刊号。

[7] 甘肃省水利厅：《2010年甘肃省水资源公报》，2011年07月，第31页。

[8] 甘肃省水利厅：《加快水土流失综合治理，促进区域经济协调发展》，《甘肃水利》，2011年8月水土保持专刊。

[9] 李生潜：《甘肃省“十一五”水利投资统计分析》，《甘肃水利》，2011年第4期。

[10] 甘肃省审计厅：《甘肃省2010年度省级预算执行和其他财政收入的审计结果公告》，《甘肃日报》，2011年9月22日。