浅谈公务员行政能力的创新

2013级行政管理专业　余扬钒

摘　要：我国公务员的能力建设还处于起步阶段，需要不断完善和创新。加强我国公务员能力创新机制应突出以下三个环节，即评价体系、用人机制、分配制度。要提高公务员的行政能力，应不断完善公务员能力建设评价体系。

关键词：公务员；行政能力；评价体系；创新管理

公务员作为政府工作人员，是政府职能的具体执行者，在国家行政管理的运行中起着决策、组织、协调、控制的重要作用。创新是一个民族的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，没有创新，就没有民族的进步，就没有国家的发达。作为国家和政府的代表，公务员在社会大众眼里就是国家和政府的化身，在某种程度上代表着一种权威价值取向。公务员的能力和水平在很大程度上决定着政府的管理水平和工作效率，直接影响到政府在人民心目中的地位和威信，进而影响到一个国家战略目标的实现以及在国际竞争中的实力地位。建设一支高素质、专业化、勤政廉政的公务员队伍，提高公务员的行政能力，是效能型政府建设的关键。

一、我国关于公务员行政能力的研究

在政治学研究方面，公务员行政能力表现在行政宏观环境角度和行政微观环境角度的研究上，关于能力标准的研究主要集中在介绍国外公务员能力管理体系建设方面的成功经验和研究成果以及各个地方政府能力标准研究两个方面；在管理学研究方面，主要侧重于关于企业的突变研究；在心理学研究方面，主要侧重于不同层次公务员能力的描述和应用，开发一系列基于能力素质模型的测量和评定量表。美国是世界上较早关注公务员能力建设的国家之一，早在1994年就出台了高级文官的能力架构。美国的公务员能力架构主要体现在肩负领导责任的高级公务员管理上，提出了高级文官的核心能力资格，主要包括对变革的领导、对人的领导、结果驱动、敏锐的商业管理、建立联盟、沟通五个方面27个能力要素。英国政府对公务员的能力考核包括业务知识、资任心、可靠性、判断力、创造力、性格、热情、机敏性、监督能力、行为道德等。日本则以能力等级作为任用的基本标准，每一级所具备的能力标准各不相同。能力基本标准分为四大类：素质与态度；思考能力；组织管理、人才活用能力；执行能力。2003年年底，我国出台的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》中提出了公务员必须具备的9种能力，即政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。

目前在实际工作中，由于公务员能力的推广和落实机制不够健全，缺乏公务员能力建设的制度保障，所以公务员能力建设易流于形式。公务员能力建设的障碍表现在理念障碍和制度障碍两个方面，并且大部分关于公务员能力的研究中对能力的描述太抽象，需做进一步的层次区分，使实际操作层面上的公务员能力测评、能力考核与能力开发无所适从。研究并分析我国公务员行政能力创新问题，对于切实推进我国公务员能力建设的实践和理论研究，具有重要的理论意义和现实意义。

二、公务员能力创新机制要求

1. 公务员能力创新的环节要求

党的十六届四中全会提出了加强公务员能力建设是加强党的执政能力建设的必然要求，还提出了要突出重点、全面加强公务员四种能力建设。其中第一条就是围绕创造学习型社会的要求，着力提高公务员的学习创新能力。基于这个思想，加强我国公务员能力创新机制应突出以下三个环节，即评价体系、用人机制、分配制度。

首先，公务员能力评价体系标准问题。政府作为维护社会公平竞争、保障经济主体合法权益、保持经济和社会稳定的制度建设者和保护者，具有不可替代的功能，而整个政府运行需要一支高素质的公务员（党政人才）作支撑。我们党在各个不同的历史时期和不同的历史阶段所提出的干部标准，都具有很强的针对性，都起到过非常积极的作用。但是，在贯彻这些标准的同时也出现了某种偏差。作为国家公务员，由于掌握并行使社会公共权力，其指向明显具有公共性或公众性。如何用“公众满意不满意、赞成不赞成、拥护不拥护”来衡量公务员的行政能力是否真正达到“立党为公、执政为民”的行政要求？公务员评价标准的关键是能力，即“创造政绩的能力”，该标准为量化公务员行政能力提供了可靠的依据。

其次，用人机制问题。公务员的聘用是关系效能型政府建设的大事。为了使“能者有其位”，就需要在政府组织中根据《公务员法》的要求建立起与公务员职位类别相一致的用人制度，即按照综合管理类、专业技术类和行政执法类这三个相对独立且又相互平等的系列建立公务员晋级升迁制度。同时，也要建立与行政职务、职级阶梯相对应的业务能力阶梯，并在三者之间形成一定的关联纽带，使组织内部的职务与级别相称。正确的公务员用人机制应把握以下原则：各尽其能，人尽其才，才尽其用。

最后，分配制度问题。《中华人民共和国公务员法》第四十八条和第七十三条中指出：“对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。”“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。”“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。”这实质是对公务员能力高低进行合理分配的一个行政规范。纵观中外公务员制度的推行历程和成败得失我们注意到，一个合理的分配制度要把握以下三点原则：能揭示这一分配制度的内在要求，即要根据公务员的职责、能力、岗位贡献制定工资分配制度；承认职级之间的合理工资差距，按公务员的贡献大小实行不同层次、不同程度的奖励，防止出现“高职低能”或“低能高配”现象；要注意能力与待遇的合理配置原则。

2. 公务员能力创新的构成要求

公务员能力是在现代行政管理环境中依法运用公共权力和其他公共资源以科学有效地履行行政职能、治理国家、服务群众、推进社会可持续增长和发展、实现公平与效率有效统一的能力，直接决定着政府的效能、效率、效果和效益。因此，公务员能力由许多内容构成，其构成受行政环境、行政职能、行政体制、行政机制、行政结构、行政关系等诸多因素影响，但主要由行政职能决定。

基于此，公务员行政能力主要由两大部分构成，即基础性行政能力和运行性行政能力。其中，基础性行政能力包括政治能力、道德能力、思想能力、文化能力、社会能力、个性能力和健康能力；运行性行政能力包括调研咨询能力、行政领导能力、行政决策能力，行政创新能力、行政执行能力、行政协调能力和勤政廉政能力。

3. 公务员能力建设评价体系构建

公务员能力建设评价往往受领导者主管因素的左右和外界客观因素的干扰。这两点是构建公务员能力评价体系的两大关键，只有有效克服这两点，才能真正对公务员能力高低进行度量，实现量化的目的，为行政效能型政府建设提供有力依据。公务员能力评价体系的构建，首先应该明确“谁评价”“评价谁”“用什么去评价”的关键问题因素。

“谁评价”即评价主体主要信赖的是上司而非下属，是领导机关而非人民群众。现行的评价主体主要是党委或政府自身，是组织人事部门和公务员的直接领导。那么，评价主体的可信赖度就会受到一定的质疑，它带有一定的局限性，缺乏包括人民代表、社会大众、新闻媒体、中介机构或人力资源专家的综合评价。因此，公务员能力评价体系只有建立在对评价主体的信赖基础上，才能得以实施。现行的公务员考核标准相对比较全面，主要从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行评价。

对公务员行政能力如何进行评价的问题，即“用什么去评价”，是摆在我们面前的一个刻不容缓的问题。我国目前对公务员能力评价还遵循九个能力标准，这些标准虽然有一定的作用，但在评价过程中，一些因素致使评价结果难以令人信服。因此，建立一个有效的公务员能力评价指标体系，需要结合公务员能力建设评价要求的基本环节和具体因素构建一个适合我国公务员能力建设评价的指标体系，对公务员能力建设评价要求能力进行有效测度，从而实现“能者上”的目的，这样既增强了公务员的创新能力，又树立了政府的良好形象，最终达到了实现效能型政府的目的。

既然公务员建设对评价主体、评价标准、评价客体如此依赖，那么，就必须不断努力完善公务员评价体系，对公务员能力建设的评价也不例外。公务员能力建设问题是关系到全党、全社会的重要问题，不容忽视，已成为公务员追求的目标。因此，在公务员评价指标体系中，用能力取代学历和资历、用能力取代权力和关系已成为必然趋势。

参考文献：

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［4］ 蒋玉林. 公务员能力建设中的两大障碍［J］. 云南行政学院学报，2004（4）.