基本农田划定的决策方法研究

南京国图信息产业股份有限公司　倪　婷　兰晓华

一、基本农田划定的背景

基本农田是耕地资源中的优质部分，被称为“保命田”、“吃饭田”，耕地保护工作的重中之重即是对基本农田实施特殊保护。基本农田保护是实现区域粮食安全的坚实基础，也是我国应对人地关系紧张的战略举措，事关国民经济和社会可持续发展的大局。

但是当前我国的基本农田保护现状不容乐观，基本农田的数量逐年减少。全国基本农田保护统计数据显示：自从2001年划定基本农田保护区，我国的基本农田数量由于各种原因年均减少1000多万亩。

同时基本农田的质量也有所下降。我国高质量的基本农田主要集中分布在东部沿海发达地区，这些地方由于经济发展迅速，基本农田被占用的压力不断增大，而且发达地区耕地后备资源比较短缺，补充耕地的难度很大。各地在补划基本农田过程中，占优补劣现象突出，新补划的基本农田大部分位置偏远、质量不高，粮食生产能力有所减弱。

传统的划定方法不能达到基本农田划定“定质、定位、集中”的需要，也就不能满足保护耕地的需要，因此有必要对基本农田的划定方法进行系统地分析和研究。依法合理地划定基本农田是保护基本农田的基础。党的十七届三中全会提出“划定基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。科学合理地划定基本农田，对于保护耕地、稳定农业生产，促进区域社会经济的可持续发展起到十分重要的作用。

二、基本农田划定中存在的问题

目前我国基本农田的划定过程也存在着一些问题：在划定过程中，由于缺乏对耕地的质量、位置、空间等影响因素综合考虑的决策判断，导致各种基本农田的划定大部分以行政干预为主，人的主观影响较大。一些地方政府重视经济发展，把满足建设用地需求放在第一位，高产优质、区位优势好的基本农田为建设所占用，为凑足上级下达的基本农田保护指标，把质量不高、位置偏远，粮食综合生产能力弱的耕地划定为基本农田，甚至会把一些非耕地以及城市周边受到严重污染、水土流失严重、地质灾害频发区的耕地也划入基本农田保护区的范围。而且即使在实际的划定过程中对划入基本农田的耕地质量、区位作了要求，只要达到这些要求的耕地都划为基本农田，再将这些基本农田的面积累加起来达到政策要求的数量，做到了“划优不划劣、划近不划远”，忽略了耕地保护方针中“集中”的管理方式，使得基本农田地块分布零散，既对今后的耕地规模作业带来困难，也会导致大量零散基本农田的流转，达不到保护效果。

基本农田划定是一个复杂的过程，划定基本农田不仅要考虑耕地的质量、数量因素，还要考虑耕地的空间性、生态效益，兼顾长远的经济发展和土地利用目标，应采用定量分析与定性分析、宏观分析与微观分析、规范研究与实证研究相结合的研究方法，确定基本农田的划定方法。本文针对上述问题，依据决策模型的理论，构建科学合理的基本农田划定决策模型，为耕地入选基本农田提供一种有效、合理的模式。

三、耕地入选基本农田的决策方法概述

一般地，对于复杂决策问题，用单个决策模型往往是不够的，需要用多个模型共同来进行决策，即构成模型体系。

构成模型体系的方法是把决策问题分解为多个子问题，针对每一个子问题进行模型群的构建，模型群包括能具体解决子问题的若干个模型，模型群之间通过数据相互联系构成模型体系。通过对各模型群的求解，得到相应问题的决策结果，再对各模型结果进行综合，最终得到决策结果。

根据耕地入选基本农田问题的分析，本文把耕地入选基本农田的决策方法分解为两个决策模型（见图1）：耕地综合排序模型、耕地入选基本农田模型。耕地综合排序模型解决耕地入选基本农田优先顺序的问题。该模型在综合考虑影响耕地入选基本农田因素（耕地的质量、区位条件、空间连片性）的基础上，运用一定的模型方法，对区域内所有的耕地进行综合评价，确定耕地入选的优先顺序，为进一步耕地的选定提供信息。耕地入选基本农田模型解决基本农田最终划定的问题，它是在耕地综合排序的基础上考虑基本农田数量、行政干预和政策等约束性条件，本文主要是基本农田数量的约束，以确定最终入选为基本农田的耕地。

图1　基本农田划定决策模型结构图

图2　基本农田划定流程图

1.耕地综合排序方法

耕地综合排序模型可以理解为耕地本身的综合评价，即在一定偏好准则下的优先顺序问题，其实质是在多指标的要求下对耕地进行综合评价，并将评价结果用数字表示，用这些评价数字来确定其入选基本农田的优先顺序。由于排序结果能直接影响基本农田划定的结果，所以耕地的综合排序模型实际上是整个决策过程的核心和关键。

耕地综合排序的关键在于耕地入选基本农田决策指标的选取及其重要程度的确定。如果设为划定范围内耕地所组成的对象集；为决策指标集；为耕地在决策指标下的属性值所构成的矩阵；为决策指标权重集，则耕地综合排序问题可以描述为：根据决策矩阵X中的各耕地的属性值，结合决策指标的权重，运用一定的排序方法，确定对象集A中各耕地入选基本农田的优先顺序。

耕地综合排序评价指标的选取中，在综合考虑《土地管理法》、《基本农田保护条例》等有关规定的基础上，选取耕地的质量状况、区位条件、空间连片性等因素构建耕地入选基本农田评价指标体系。

首先应考虑耕地的质量状况，即综合质量最好的耕地应该优先入选基本农田。基本农田质量状况可以体现在耕地平缓度、农用地自然质量等和耕地灌溉条件这三个方面。

耕地平缓度可以用耕地的坡度大小来表示。坡度就是坡面的垂直高度和水平宽度的比值。坡度的大小对耕地的耕作条件有很大的影响，坡度小，地面较为平坦，耕作则相对比较容易；坡度大，耕作则相对困难，不利于运用机械。坡度还是影响土壤侵蚀的主要因素，土壤侵蚀的强度随着坡度的增加而增加。

农用地定级是指在行政区内，依据构成土地质量的自然因素、社会经济因素等，根据地方土地管理和实际情况需要，遵照委托方要求的原则，即主要考虑定级目的，按照规定方法和程序进行农用地质量综合评定，划分出农用地级别。其中农用地自然质量等以耕地自然质量条件为基础，反映的是农用地在最优土地利用水平和最有利经济条件下，农用地所能实现的最大可能单产水平，它直观地表现了农用地的自然质量状况，可以作为衡量耕地质量状况的标准之一。

耕地的灌溉条件可以用耕地距离可利用水资源的距离来表示。水是农作物茁壮成长必不可少的一个因素，水资源也是土地质量的保证。耕地和可利用水源的距离直接影响着耕地的生产条件，也影响生产成本。水量稳定、充足，距离河流、湖泊近的耕地受到的灌溉保证率相对较大，因此距离水源的远近也是耕地入选基本农田不可或缺的因素之一。

再次要考虑耕地的区位条件。耕地的区位条件可以体现在距离交通主干线的距离、农村居民点的辐射、城镇的辐射三个方面。

方便、完善的交通条件是耕地得以高效利用的前提条件，距离主干线近的耕地可以缩短耕作的通勤时间，对于作物播种、收割的机械化有正面积极的影响，还可以降低运输成本，而且根据《基本农田保护条例》的规定，铁路、公路等交通沿线周边的耕地，应当优先化为基本农田。

根据《基本农田保护条例》的规定，城市、集镇和村庄地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区。由于受我国耕作条件的限制，大部分地区的耕地分布比较零散，且实行责任承包制，分配到农户手中，大范围的机械耕作存在着一定困难，因此对于距离城镇或者农村居民点近的耕地耕作方便，成本较低，便于管理，而且由于距离近耕作的效率和频率高，一般不会荒废。

最后，还考虑耕地的空间连片性。耕地的空间连片性可以用耕地的连片面积来表示。集中连片的耕地有利于扩大经营规模，提高农业生产的规模效益，减少成本，实现农业产业化、规模化发展且便于管理，符合“集中连片”的基本农田划定方针。

2.耕地入选基本农田方法

耕地入选基本农田模型是在耕地优先顺序确定的基础上考虑外界约束条件下的耕地入选问题。耕地入选基本农田依赖于排序的结果和外界的约束条件，外界的约束条件主要有基本农田数量的约束、行政干预和政策因素的约束。

设C=（Cj，j=1,2,，n）为耕地综合排序结果集；A=(Aj，j=1,2,，n)为排序后耕地的面积；S为需要保护的基本农田数量，Z为需要考虑的行政干预和政策因素，则耕地入选基本农田问题可表述为：基本农田数量S在考虑了行政干预和政策因素Z的约束条件下，根据耕地综合排序结果Cj及其面积大小Aj，保证入选为基本农田的耕地综合指标值最大，来确定耕地是否被选为基本农田。

耕地入选基本农田过程中，除了考虑耕地的质量因素、区位因素、空间连片性外，还需要考虑其政策性和行政干预性。行政领导指定一些耕地必须划定为或不能划定为基本农田，行政干预虽带有一定的主观性，但主要从经济建设的角度考虑，为协调好经济建设与基本农田保护之间的关系，需要在一定程度上考虑行政干预的影响。划定基本农田还需要考虑基本农田的数量因素，基本农田数量一般由基本农田保护规划确定。

耕地入选基本农田的约束条件如表1所示：

表1　基本农田划定的约束条件

本文基于对基本农田划定问题的理解，把基本农田划定模型分为耕地综合排序模型和耕地入选基本农田模型，耕地综合排序模型是对确定耕地入选基本农田的优先顺序，而耕地入选基本农田模型是在排序的基础上考虑政策、行政和数量等因素的约束性，最终实现基本农田的入选。基于耕地综合排序模型和耕地入选基本农田模型，能让决策者充分了解耕地质量水平，使政策与规划的制定更加科学、合理。如果规划将要占用的耕地质量优劣不同，可以把优质耕地优先保留，或划为基本农田，把质量较差的耕地作为城市发展建设用地。

四、结论与讨论

基本农田是粮食生产的重要基础，是全国人民赖以生存和生活的最根本的物质资源。科学、合理地划定基本农田对于经济发展、社会稳定有着重要的意义。本文以探索科学划定基本农田的方法为目标，针对当前我国耕地保护情况日益严峻，基本农田数量逐年减少、质量降低、划定过程中的“划劣不划优、划远不划近、划零不划整”以及耕地占补平衡中“占优补劣”现象突出等问题，依据决策模型的理论，构建科学合理的基本农田划定决策模型，为基本农田的划定提供一种有效、合理的模式。