民以食为天，粮食是关系社会稳定和国家经济安全的重要战略物资。近年来，人口不断增长导致人多地少的矛盾进一步加剧，并且随着城镇化、工业化的不断推进，耕地总量减少的问题十分突出。2010年全国耕地面积仅约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，我国的城市化工业化正在以每年消耗946万亩优质耕地资源的速度发展。我国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%，18亿亩耕地红线岌岌可危。因此，党中央和国务院高度重视高标准基本农田建设，提出了“十二五”期间以土地整治工作为核心建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田，这对于增强我国粮食安全保障能力，加快我国农业现代化发展，以及深化和扩展耕地数量质量和生态全面管护内涵等具有重要意义。同时，根据2009年国土资源部开展的全国农用地等级调查成果，我国1.2亿公顷耕地，高产稳产农田约0.4亿公顷，仅占耕地总量的1/3，其余为中低产田，由此看来，我国高标准基本农田建设工作潜力巨大。
一、高标准基本农田建设工作进展情况
多年来，我国通过在土地整治尤其是农用地整治方面的连续投入，一方面增加了有效耕地面积、优化了农用地利用结构，另一方面改善了农田基础设施条件、提升了耕地等级和产能。据统计，我国农田有效灌溉面积从2000年的0.5382亿公顷增加到2010年的0.6035亿公顷，粮食产量由2000年的46217.5万吨增加到2010年的54647.7万吨。1999—2010年，全国通过土地整治建设高产稳产基本农田0.13亿公顷，农田产出率提高10%—20%，农业生产条件明显改善。
同时，一直以来我国高标准农田没有统一的建设标准，开展与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、农发等部门根据自身业务特点，在高标准农田建设方面既有交叉又有侧重。在地方层面，部分省份出台了高标准农田建设标准，如四川、江苏省人民政府分别制定了《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准（试行）》，广东省农业部门和国土部门联合制定了《广东省现代标准农田建设标准（试行）》。2011年9月24日，国土资源部印发了《高标准基本农田建设规范（试行）》，并于2012年7月1日颁布实施了《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012），明确了高标准基本农田建设的原则、目标、任务、建设内容、技术要求、建设程序和公众参与等相关内容，首次从国家层面规范了高标准基本农田的建设工作，对推进现代农业生产经营、确保国家粮食安全具有重要指导意义。
二、高标准基本农田的涵义
基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。高标准基本农田是将基本农田上“双保险”，《规划》明确提出旱涝保收高标准基本农田是通过土地整治建设形成的布局合理化、农田规模化、农艺科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的基本农田。《高标准基本农田建设标准》（以下简称《建设标准》）将高标准基本农田的具体标准界定为一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，包括经过整治后达到标准要求的原有和新划定的基本农田。高标准基本农田与高标准农田二者既相互联系，又有区别。高标准农田主要考虑的是粮食产能要素，而高标准基本农田不仅考虑产能要素，而且有以下三方面更加鲜明的特征：一是具有明确的法律定位。根据《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。二是实行最严格的保护制度。高标准基本农田一旦建成，就必须依法实行永久保护，不得随意侵占。三是具备具体的衡量尺度。高标准基本农田是指集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。
建设高标准农田需依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展，坚持因地制宜的差别化整治原则，以土地整治专项资金为龙头，引导和规范社会力量参与。建设目标主要包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
三、高标准基本农田建设面临的问题
1.时间紧，任务重
近年来，各地积极推进土地整治工作，在基本农田建设方面取得了较大成绩。据统计，“十一五”期间共建成1.6亿亩高产稳产基本农田，整理后的耕地平均亩产提高10%—20%。从工作量来看，“十二五”期间完成建设4亿亩高标准基本农田的任务量是“十一五”的2.5倍，建设任务非常艰巨。
2.建设资金缺口大，资金投入与耕地资源禀赋不匹配
根据国土资源部土地整理中心的初步分析，完成4亿亩高标准基本农田建设任务约需6000亿元投资，而从目前建设资金的主要渠道看，“十二五”期间全国新增建设用地土地有偿使用费预计可以征收4500亿元，用于农业土地开发的土地出让收入预计可以征收750亿元，两项合计后资金缺口仍然高达750亿元。
同时，除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜，大部分资金由各地自行使用。全国约2/3的土地出让收入来源于沿海省份，如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入历年排在前列，这些地区耕地面积小，农业生产条件较好，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高，因此高标准基本农田建设任务少，资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低，耕地面积大或耕地后备资源丰富，农田水利和交通设施不健全，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产低，这些地区高标准基本农田建设任务重，资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准基本农田建设任务“倒挂”现象。
3.实施监管不到位
当前，在农村土地整治和基本农田建设中一定程度地存在着“重项目审批、轻实施监管”等现象，导致各地不同程度存在工程进度迟缓、标准执行不力、资金使用不当、项目验收滞后等问题。“十二五”期间建设4亿亩高标准基本农田，同样可能遇到这些问题。这就对加强监管提出了很高要求，但要在有限时间内对资金收缴、资金分配、立项批复、施工进展、竣工验收、后期管护、考评奖惩等关键环节加强监管，任务将非常繁重。
四、建议
1.建立政府主导、社会参与的工作机制
建设高标准基本农田主要是以土地整治工程为依托，土地整治工程又涉及多个领域和部门，在建设过程中，资金量大、工期长、利益主体多、协调事务多，仅靠国土部门一家难以完成，需由区县级以上政府统一组织，加强发改、建设、国土、财政、农业、林业、水利、交通、民政、环保等相关部门的协同配合，同时还要注重发挥工程所在地农村集体经济组织的作用。从一些地方的成功经验看，建立政府主导、国土搭台、部门联动、社会参与的模式是推进高标准基本农田建设的有力保证。
2.坚持科学规划、因地制宜的工作原则
建设高标准基本农田是一项系统工程，必须坚持规划先行，紧密结合各地实际情况，明确土地整治重点区域，统筹安排重大工程建设。按照统一规划、统一设计、统一整治、统一发展的要求有序开展土地整治工作，突出高标准基本农田多功能、多效益的特点。加强与基本农田保护、产业发展、村镇建设、交通、水利、环保等相关规划的协调衔接，严格评审程序，强化规划实施与跟踪，发挥规划对高标准基本农田建设的宏观指导和整体控制作用。
3.创新融资机制，加大涉农资金在国家层面上的统筹力度
在用足用好专项资金的同时，创新融资机制，克服融资障碍，走社会化投融资道路。积极探索多元化投融资渠道，吸纳社会资金投入，制定扶持政策，鼓励农民自愿出资出工参与建设。
同时针对区域间资金投入与高标准基本农田建设任务“倒挂”现象，可提高新增建设用地土地有偿使用费中央分成比例，对用于农业开发的土地出让收入和用于农田水利建设的10%土地出让收益也可提取适度比例在国家层面上统筹安排。以此提高国家财政转移支付能力，向高标准基本农田建设任务重的区域倾斜，破解涉农资金投入与耕地资源禀赋不匹配的难题。
4.规范运作程序，全过程监管确保质量
建设高标准基本农田，涉及行政、工程、科技等多个方面，仅强调行政管理是不够的。从行政管理角度，需健全“集中统一、分级负责、全面全程”的监管制度，进一步明确监管责任、监管程序、监管标准和监管内容。制定科学合理的高标准基本农田建设考核指标体系和考核评价方法。注重规划期中考核评价及其结果的激励运用，激励相关部门加快建设步伐、保证建设质量。从技术管理角度，一些必须依托专业和技术部门才能解决的事务坚决面向市场招标解决，各级土地整治机构需以国土部的《高标准基本农田建设标准》为标准来加强对高标准基本农田建设的指导，强化从业人员业务培训，打造一支专业的、有技术支撑的、能适应新形势的监管队伍。同时，对重点领域、重点岗位人员严格监督，严防弄虚作假、以权谋私等违法违纪行为出现。
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