行政方法的概念和作用

一、行政方法的概念

行政方法是指依靠行政组织和行政首长的权威，按照行政系统和行政层次，通过行政手段直接对管理对象发生作用的方法。

这里所说的行政组织有狭义和广义之分。狭义的行政组织只是指代表国家行使权力的各级政府部门；广义的行政组织，是指经过法律程序赋予的或经过有关制度确认的行使自上而下不同层次的行政权力的一切部门和单位，如企业的厂部、大学的校部、研究院的院部。

这里所说的行政系统，包括行政机构中纵向的自上而下的组织体系，它们之间的关系是直隶关系，上级管理本系统的所有下属单位，下级服从上级的指挥和命令，一级服从一级。行政系统还包括非隶属性的横向结合而形成的组织体系，如同级行政机构，它们共同隶属于上级行政机构，是一种横向结合的组织体系，它们之间的关系是彼此协商的关系。

这里所说的行政层次，是指行政机构中的等级层次。如我国政府机构中自上而下分为国务院、省政府、县（市）政府和乡政府四个基本层次，工业企业机构中分为厂部、车间两个基本层次，高等院校机构中分为院、系、科三个层次。

这里所说的行政手段，是指行政组织为执行管理职能而使用的权威性强制措施，如制定和颁布政策，发布命令，任免领导者，下达指示和指令性计划等。

行政方法具有以下几个特点：

第一，权威性。这是行政方法的根本特点，各级行政组织及其负责人，运用经过法律程序赋予的权力可以发号施令，可以直接组织、指挥、监督和调节下属各部门、各单位和所有被监督者的活动，其下级组织及其成员都必须无条件服从。

第二、强制性。强制性以权威性作基础，是一种具有权威性的约束力。行政机构制定的政策、发布的命令、条例、规定和下达的指令性计划等，被管理者都必须无条件地执行。如果随心所欲不执行，上级有权追究其行政责任，并予处罚。

第三、垂直性。行政方法是按照管理层次和系统，自上而下实行垂直性领导的方法。行政手段只有在垂直的隶属关系中才能被采用，一般不发生横向的领导或指挥关系。下级组织及其成员，按其隶属关系，只服从本系统的上级的管理，而不服从其它系统领导的管理，因此，行政方法是为“条条”管理服务的，在横向同级关系中或系统外不能被采用。

第四、单一性。单一性有两层含义：一是指在某一特定活动方面，下级组织和领导人只接受一个上级的领导和指挥，也就是实行“一长制”的管理原则；另一方面是一个管理指令只能包括某一管理对象的某一实际活动的一个硬性行动方案，而不是同时提出几个行动方案，由被管理者自由选择。

二、行政方法的作用

行政方法虽然以国家政权和一定组织的权威和强制力为后盾，运用行政命令、条例规定、政策、指令等手段来进行社会的、经济的和文化的管理活动，但它不等于强迫命令，独断专行、官僚主义和瞎指挥。科学的行政方法，是建立在遵循客观规律的基础上，符合和反映客观规律要求的。集中统一的指令性计划的产生，包括经济、文化和社会发展目标、规模、速度、指标等，都要从实际出发，都要以客观规律为依据，在大量的调查研究和周密的可行性分析的基础上确定，并反映人民的愿望和要求。因此，在社会主义制度下，这种科学的行政方法不仅是必要的，而且有重要的作用。

第一、行政方法对被管理者起着直接控制的作用。直接控制对于贯彻党的路线和方针，对于实现管理目标和坚持社会主义方向，对于统一纪律和行动，都有着极其重要的保证作用。管理主体通过设立行政机构行使强制权力，通过制定和颁布政策、条例规定、下达指标，确立规范，采取强有力的措施直接影响所属的被管理者，能保证管理活动的统一性和规范性，能保证国家重点经济建设项目和科研文化项目按期、按量、按质完成，能保证经济、文化和社会发展目标的顺利实现。

第二、行政方法对管理职能的普遍和充分发挥有着重要作用。管理职能中的计划、组织、指挥、监督和调节都必须通过行政机构、行政系统、行政手段和行政方式才能实现和发挥作用。“皮之不存，毛将焉附”。离开行政机构和行政手段，计划、组织、指挥、监督则根本无从表现。管理职能中的调节也要包括行政方法在内的管理方法的综合运用方可发挥作用，比如各地区经济、文化和社会发展，保证特区和重点项目的建设，落后地区和薄弱部门的扶持等，都需要发挥调节职能的作用，而调节职能作用的发挥又都要伴随着行政方法的使用。所以，只有正确地使用行政方法，才能把管理中的各项职能普遍而充分发挥出来，这与经济方法主要被用于调节是不同的。

第三、科学运用行政方法对提高管理效率有着重要作用。由于行政方法具有权威性和强制性的特点，管理主体的指令性计划和指挥调度对于被管理者来说必须执行和服从，加之行政组织是分层次和垂直领导的，下级服从上级。只要机构设置合理，层次划分清楚，手段选用得当，信息传递快速，运用行政方法便有着很高的管理效率。

第四、行政方法对解决临时突发性问题有特殊作用。由于行政方法通过强有力的行政命令、政策规定，以及具体措施办法等，能处理各种临时突发性问题，如国民经济结构和比例关系严重失调时的调整，自然灾害中的抢险救灾，社会动乱的治理等，行政方法往往比其它方法更为有效和及时。

行政方法因然对管理能起重大作用，但是在管理中不能盲目或单纯地使用。因为行政方法本身存在着一些缺陷和局限性。第一，使用行政方法时往往容易把处理行政事务的办事方法简单地搬到一般经济活动、文化活动和社团活动的管理中来，即只考虑行政方便而要求经济活动。文化活动和社团活动机械地适应行政系统、行政层次和行政区划要求，使经济组织、文教科研组织以及社会团体组织等变成行政机构的附属物，这就容易脱离实际，犯主观主义的错误。第二，使用行政方法时只注重权威、强制和服从，不注重经济利益的调整，更不承担经济责任，因而容易使广大劳动者缺乏积极性、主动性，造成经济、文化活动发展的动力不足。第三、行政方法的行使不当容易造成决策和控制的失误。因为行政方法强调的是管理权力的高度集中，握有管理大权的高层决策者，由于种种原因，很难及时全面掌握和判断社会、经济、文化活动变化的各种信息，在情况不准、信息失真的情况下所作的决策和控制，失误是无法避免的。同时由于权力高度集中，行政层次多，下级又不能自行根据情况的变化和自身的条件采取相应的行动和措施，需要层层请示，这就容易贻误时机造成损失。第四，行政方法是以行政区划、行政系统来组织社会、经济、文化活动的，这往往同社会化本身所要求的企业之间、事业单位之间、部门之间内在联系不相适应，甚至阻断其合理的联系，造成人为的分割和封锁，以至影响经济、文化和社团的联合和协作，影响社会、经济、文化事业的发展。上述情况说明，在管理中要防止滥用或单纯只用行政方法的倾向。