如何改造传统农业

传统农业的一个基本特征就是农业生产技术长期停滞不前，它产生的后果就是农业生产率低下。对于大多数发展中国家来说，要改造传统农业，就必须针对本国的国情，借鉴经济学家提出的有关改造传统农业的理论，通过农业自身的技术创新和制度创新以及政府的一系列支持性政策来促进传统农业向混合性农业和现代化农业转型。

(一)改造传统农业的理论

1.舒尔茨关于改造传统农业的理论^[6]

传统农业中的资源配置既然是有效率的，那么传统农业为什么停滞落后，不能成为经济增长的源泉呢?舒尔茨认为，原因在于传统农业中对原有生产要素增加投资的收益率低，对储蓄和投资缺乏足够的经济刺激。要打破这种长期停滞的均衡状态，就需要引进新的现代农业生产要素。这实际上就是进行技术创新和制度创新。舒尔茨认为，一种新技术总是体现在某些特定的生产要素当中，因此他没有对技术创新进行单独研究，而是着重论述了以下三个问题。

(1)制度建设

包括建立适合传统农业改造的土地占有制度、生产组织制度和激励制度。土地占有制度不仅对农业生产率有重大影响，而且关系到一国的政治稳定程度，是影响一国经济发展的重要因素。舒尔茨认为，农业中的“不在所有制”是低效率的，在这种土地占有形式中，土地的所有者并不住在自己的土地上，也不亲自进行经营。农业中的当前经营决策和投资决策不仅要服从于许多无法按常规处理的微小变化，而且还始终需要采用由于技术进步而形成的新的、优越的生产要素。在“不在所有制”下，由于不在的一方不能获得充分的信息，往往就不能有效地处理这些细节，尤其是利用技术进步的决策。土地所有者一般也不能成功地提出必要的刺激并委派负责的决策者。提高农业生产率的关键在于使农业生产决策者得到充分的经济信息和有效的经济刺激。为此，应该实行“居住所有制”形式，即土地所有者住在自己的土地上亲自进行经营。

舒尔茨批驳了那种认为只有建立大规模农场才能有效率的观点。这种观点的理论基础是现代农业中生产要素的不可分性。例如一部大型拖拉机，只有在大农场上才能发挥效能。但在舒尔茨看来，这种不可分性是假不可分性。因为可以按各种不同规格和型号定制拖拉机，而且可以用各种方式把需要耕作的土地组合在一起。如果硬要应用大型农业机械并以此为基础建立大规模农场来组织农业生产，就会像前苏联那样出现一种不合理的二元结构，即非常大的国营和集体农场与小块土地的农户并存，大型拖拉机与许多锄头并存，资源配置效率很低。相反，日本、丹麦和美国的家庭农场则是高效率的。

舒尔茨批驳了一种长期流行且影响深远的观点。这种观点认为，传统农业社会中的农民愚昧、落后，对经济刺激不能作出正常反应，对经济行为缺乏理性，所以生产要素配置的效率必然低下。舒尔茨用详细调查的资料证明:在传统农业中，生产要素配置效率低下的情况是比较少见的。并反复强调，传统农业中的农民并不愚昧，农民是理性的，他们对市场价格的变动能作出迅速而正确的反应。因此，在改造传统农业时应该让市场机制发挥作用，让产品和要素的价格变动来刺激农民，而不应试图压抑农业中产品和要素的价格。例如，把地方市场并入更大的市场，扩散有关产品和要素的经济信息，减少资本市场的不完全性，按边际成本来确定公共设施和服务的价格，减少农产品的价格波动等。

(2)扩大对新的生产要素的供给和需求

农业中新生产要素的供给是重要的，当供给者在廉价地生产和分配这些要素方面获得成功时，向农业投资就变得有利了。虽然许多现代物质投入品可以进口，但不能以其现有的形式引入一个典型的贫穷社会的耕作中。适用于一个贫穷社会的现代化农业要素首先应该依靠现有的科学与技术知识来进行“生产”。由于科学与技术知识具有公共品特征和投资的不可分性，营利的私人企业一般不愿或无力进行研究和开发活动。这就需要政府或其他营利组织研究出适合于本国条件的生产要素，并通过农业技术推广机构将其分发出去。

从需求来看，要使农民乐意接受新的生产要素，就必须使这些要素真正有利可图。有利性的关键在于新要素在贫穷社会里的价格及其产量。由于贫穷社会的农民对付额外风险和不确定性的能力较低，在衡量新生产要素的有利性时应考虑到这种不确定性。农业租佃制度也会影响新生产要素的有利性。此外，还要向农民提供有关新生产要素的信息，并使农民学会使用这些新生产要素。

(3)向农民进行人力资本投资

引进新生产要素，不仅要引进现代物质投入品，还要引进具有现代科学知识、能运用新生产要素的人。各种历史资料都表明，农民的技能和知识水平与其耕作的生产率之间存在着很强的正相关关系。因此要对农民进行人力资本投资。人力资本投资的形式包括教育、在职培训以及保健设施和服务等，其中教育最为重要。

舒尔茨认为，初等教育是最有利的，因为初等教育的成本低，孩子们年龄小，因上学失去的收入也少。而孩子们接受了基础教育，他们未来的生产力水平就会提高。

2.张培刚教授关于传统农业改造与转型的思想^[7]

张培刚教授从工业化对农业影响的角度，探讨了农业的改造与转型问题。在《农业与工业化》一书中，张培刚教授关于这个问题的主要观点，可以概括为以下几个方面:

(1)改造传统农业的前提条件。张培刚教授指出，引导传统农业改造的长期诱因，是工业化和城市化所引起的对农产品需求的增加以及由此而导致的价格上升。这种变化，是引导农业生产者改变自给自足的生产目的，而转向为市场生产的关键诱因，它使得“企业创建精神”在农业领域崛起并得到实现。同时，工业化也是提供农业改造所必需的各种现代生产要素的前提，这些要素包括现代生产技术、机械、肥料、动力、储藏设施和运输工具等。“向农业导入技术变动以后”，农业的生产率将会得到大幅提高，为实现生产面积的扩大和产量的增加创造了条件。

(2)改造传统农业的实质。张培刚教授指出，工业化是一个资本化的过程，是一种扩大资本运用和加强资本运用，或“资本宽化”和“资本深化”的过程。工业化同时也意味着农业的企业化和现代化。就农业的改造而言，也存在一个资本化的过程，在这个过程中，农业中资本相对于土地和劳动的比例，将大幅提高。通过向农业引入来自现代工业的技术和其他生产要素，农业的技术水平、生产工具、生产结构和劳动力的数量，都会发生深刻变化。

(3)农业机械化。农业机械化是农业生产技术和生产工具现代化的具体体现，它包括:动力机的采用;现代交通工具在乡村的运用;改良的和较大农具的采用。实现农业机械化，既取决于机械本身的性能，也取决于农产品价格、劳动力价格和机械价格的变化，还要受役畜价格和饲养成本的影响。在农业人口过剩、农产品需求不足和价格低廉的条件下，资本和技术对劳动的替代是不可能发生的。换言之，在人力的价格低于机械的价格时，农业机械化是难以实现的。在农业现代化的演进中，只有当资本的需求弹性和替代弹性都有增大的趋势时，以机器代替劳动力和役畜为特征的农业机械化，才会继续进行。

(4)农业的结构性变化。工业化将增加对农产品的需求数量和改变对农产品的需求结构，农业生产将会逐步由生产粮食为主，转变为多生产肉、蛋、奶、蔬菜和水果;饲料作物在农业生产中的比重将逐步提高;工业原料性作物在农业中的比重将上升。并且，随着农业生产率水平的提高和生产要素的转移，农业在国民经济中的比重将大幅度下降，而其绝对产量则迅速增长。工业化可以减轻农业劳动力的工作负担，提高其收入水平，但农业劳动力的绝对量和相对量则都会大幅度下降。

3.梅勒的农业资源互补理论^[8]

美国农业经济学家约翰·梅勒在20世纪60年代，针对发展中国家的实际，提出了一个通常被称为资源互补论的农业发展理论。梅勒认为，当今大多数发展中国家，农业发展都处于传统农业向现代化农业转变的阶段，其资源状况是劳动力充裕而资本稀缺。因此，农业发展应尽量避免使用与工业发展相竞争的、具有替代劳动性质的资本投入，而应多使用与劳动力互补的投入。这些投入包括物质投入，也包括非物质投入。它们是:第一，提供刺激性体制。例如，土地制度的改革常常可以为无地或少地农民提供增加农业生产的刺激。第二，建立农业研究机构。农业生产的持续发展要求有连续不断的农业技术发明和创造，而技术的创新源泉则来自科学研究。由于地区之间的农业自然条件存在着重大差异，因此需要建立分散的研究体系，从而需要大量的研究资源的投入。第三，提供新的物质投入品。最初，化肥、农药、高产动植物良种等是最重要的投资品。后来，其他的投资品，如机器设备和对农民的技术指导等，也是必不可少的。第四，建立农业生产服务体制。这些服务包括新投入品销售、农产品的加工和销售、信贷的扩张和其他调动农业资本资源的手段、交通运输工具、道路建设、水利设施等，还包括乡村基层组织建设。第五，对教育投资。农业发展所需的一切投资品，都需要人来生产、使用和管理，劳动者素质的提高，会大大改善这些投资品的生产和使用效率，而劳动者素质的提高却是教育的结果。梅勒把对农民的教育看作是农业发展的关键互补性投资。

可以看出，舒尔茨的理论是从促进农业技术进步的角度来谈论农业的改造，而张培刚教授则是从农业与工业化关系的角度来看待这个问题，梅勒的理论着重于资源的互相替代性和互补性。以上三种关于改造传统农业的理论虽然各有特色，但综合其观点，我们可以得出，改造传统农业所必须具备的几个基本要素，包括技术、制度和政策支持。

(二)农业的技术变革

1.现代农业技术进步的类型

农业中的技术变革和创新有两个可能的方向:其一是用机械化手段取代大量人力的使用，提高劳动生产率，此被称为劳动节约型技术。它通常表现为两种情况:一是在既定土地资源条件下，使用先进的动力和机器，减少劳动力的使用;二是在土地资源扩张过程中，不增加劳动力的使用，而代之以机械。这种技术变革和创新一般以投资量大、使用土地规模大、劳动生产率高为基本特征。其二是利用生物化学方法提高农作物产量，使技术按照替代土地的方向发展，此被称为土地节约型技术。它主要是通过改良品种和良种推广(生物化)以及相应的化肥、农药投入(化学化)、水利灌溉设施的配套(水利化)等措施提高土壤肥力，增加土地产出率，实现农业总产出的增长。这种技术变革一般以劳动密集、规模中性、投资少见效快为特征。

可以看出，农业技术进步表现为两种形式:一是以代替劳动为主的机械化技术进步，二是以代替土地为主的生物化学技术进步。20世纪70年代初，日本农业发展经济学家速水佑次郎(Y.Hayami)和美国农业经济学家拉坦(V.M.Ruttan)合作研究，提出了农业发展的诱导型技术创新理论。在这个理论中，速水和拉坦不是把农业技术的变革看作是科学技术进步和工业增长的产物，而是将其视为对资源禀赋状况和产品需求增长的动态反应。也就是说，农业技术的变革主要是由各国的资源禀赋状况和产品需求诱导的。

速水和拉坦根据美国、日本等国家农业发展的经验指出，一个国家选择什么样的农业技术进步道路，是由该国的资源禀赋状况决定的。对一个土地资源丰富而劳动力资源稀缺的国家来说，选择机械化技术进步的道路是最有效率的。相反，对一个土地稀缺而劳动力丰富的国家而言，选择生物化学技术进步的道路是最优的。那么，资源禀赋和产品需求是怎样诱导技术创新的呢?速水和拉坦认为，在经济发展的动态过程中，相对要素价格的变化和产品需求的变化是密切相关的。在粮食需求由于人口和人均收入增长而增加时，对生产粮食所需的要素投入的需求也或多或少按比例增加。当要素需求的增加面临不同的要素供给弹性时，相对要素价格就会变化。可见，要素价格的变化实际上暗含了产品需求的变化。因而，农业技术进步可以看作是由相对要素稀缺性的变化所引起的。例如，在一个人口密度较大而人口增长迅速的国家，土地相对于劳动变得越来越稀缺。这样，土地价格(地租)相对于劳动价格(工资)变得越来越高。结果是农业技术就会按照替代土地的方向发展，即农业技术的发明和创造将是土地节约和劳动使用型的。这种技术创新就是生物化学技术进步，它主要导致土地生产率的提高。在一个人口密度小而且农业部门扩张迅速的国家里，劳动相对于土地变得更加稀缺了，从而劳动的价格相对于土地的价格不断上涨。结果是替代劳动的技术不断地被发明出来并运用到生产中，使得农业机械化程度越来越高。这种技术创新就是机械化技术进步，它主要导致劳动生产率的增长。

诱导型技术创新理论假定农民、公共研究机构和私人农业投入供给商之间存在着一种有效的相互影响机制。农民受相对价格变化引诱，寻找那些节约相对稀缺的生产要素的农业技术。农民对这些技术需求的扩大促使公共研究机构发展这种新技术，他们还要求农业投入供给商生产和供给那些替代较为稀缺的要素的现代技术投入品。农业投入供给商是私人企业，以赚取利润为目的，他们对农民的投入需求所做出的反应是由这些投入品的市场价格上升所引起的。农业技术的创造和发明者——农业研究科学家和管理者一般是非营利性的公共机构的雇员，他们的研究成果大多是公共物品，不能在市场上买卖，他们的研究支出一般来自公共部门拨款和社会资助。那么，怎样使科研人员从事的研究工作与社会对技术的需求相一致呢?速水和拉坦提出的办法是建立一个有效的激励机制，从物质上和名誉上奖励那些为解决社会重大问题作出贡献的科学家和管理者。这些社会重大问题一般是与社会当前急需解决的问题相一致的。这样，科学家对技术的供给就与农民和农业投入供给商对技术的需求大体上保持着动态的平衡。

速水和拉坦在论述了诱导型技术创新理论之后还指出，诱导型技术创新是一个不均衡的动态过程。他们举了一个例子对此加以说明。在19世纪中叶，美国农业中收割机的采用是由种植与收割之间的劳动需求不平衡引起的。美国地多人少，随着边疆迅速地向西部推进，农业劳动力越发不足。在这样的条件下，要想凭借人力在要求的短暂时间内把小麦作物抢收完是很困难的。于是，科学家和发明者把注意力集中在对收割机的研究上。然而，一旦收割机瓶颈得到解决，耙草与扎捆又作为新的瓶颈出现了。结果，自耙式收割机和扎捆机被发明出来。之后收割的机械化又使脱粒成为瓶颈，这又要求动力脱粒机被发明和采用。通过这些技术创新的累积进行，美国已成功地在农业生产上发展了机械技术，促进了相对丰富的土地和资本对相对稀缺的劳动的替代。

诱导型技术创新理论是建立在较完善的市场经济体制基础上的。在这种经济体制中，要素价格能正确反映要素供求关系的变化状况。这个条件基本上符合美国、日本等发达国家农业现代化时期的情况。而在当今发展中国家，市场是很不完善的，要素价格受到扭曲，难以反映要素的稀缺程度。

2.绿色革命

20世纪60年代末70年代初，一些发展中国家开发和推广新型高产小麦和水稻品种获得成功，粮食产量比过去大幅度增加。这种种子改良运动被称为“绿色革命”(Green Revolution)。

新品种是由墨西哥“国际玉米和小麦改良中心”和菲律宾“国际水稻研究所”于20世纪60年代研究开发出来的，这标志着在国际范围内真正培育高产粮食品种的开端。新品种开发出来后，曾在墨西哥、菲律宾、印度和巴基斯坦等国得到广泛应用，粮食产量有了大幅度的提高。绿色革命作为发展中国家的一场重大的生物技术革命，其特点在于:

第一，这些高产小麦和水稻品种耐肥水。新型高产良种对化肥反应很大，若不施肥，高产良种的产量与传统品种差不多;当化肥施用量增加时，高产良种的产量随之增加，而且远远高于施用同样多化肥的传统品种的产量。同时高产良种需要有良好的灌溉设施和管理，否则高产良种的潜在增产能力就不能得到发挥。

第二，种子—化肥技术是规模中性的。这就是说，在其他条件相同的情况下，在高产良种采用方面，技术上是规模中性的。大地主和大农场主能够采纳，小农和佃户也可以利用。

绿色革命的发生对发展中国家产生了一些积极影响。其一，大大缓和了发展中国家的农村隐蔽性失业问题。20世纪60年代末以后，发展中国家引进了新型高产良种，农业劳动投入需要量显著增加了。这是由于新型高产良种的生长需要更加精耕细作，在播种、育苗、栽种、除草、施肥、灌溉、排涝、杀虫、收割、脱粒、储藏、加工、运输、销售等一系列生产工序上所需要的劳动比传统品种要大好几倍。此外，由于新型高产良种生长期比传统品种要短得多，原来种植一年一熟作物，现在普遍建立了两熟、三熟复种体系。这样，土地更加集约化使用，需要的劳动量就相应地增加了很多。最后，由于高产良种对化肥、农药、水的需要量大，新良种的广泛使用产生了很大的联系效应，带动了相关产业的发展，从而增加了劳动力的利用。其二，粮食生产的增长对发展中国家的穷人是有利的。这是由于收入低下的穷人的粮食支出在家庭总支出中的比例远高于富人，绿色革命的发生导致粮食供给的增加和粮食价格的下降，使穷人获得了更大的利益。实际上，20世纪70年代粮食生产的增加，大大缓和了绿色革命发生地区的饥荒程度。其三，绿色革命的发生还大大地缓和了物价上升的幅度。20世纪50和60年代，发展中国家人口剧增和工业化加速发展，对粮食需求急剧增加。由于农业生产赶不上需求，粮食供求缺口十分突出，粮食价格大幅度上涨，通货膨胀严重。在一些发展中国家，绿色革命带来的粮食增加不足以阻止粮食价格上涨之势。但是，不难想象，如果没有绿色革命的发生，粮食价格将会上涨得更高，通货膨胀将更为严重。

绿色革命也产生了一些负面影响。在经济方面，最重要的表现之一是收入分配不均现象恶化了。虽然小农和佃农的绝对收入水平在农业产量增加时上升了一些，但上升的幅度远低于大地主和大农场主收入上升的幅度。这就是说，小农和佃农的相对收入水平下降了。绿色革命的发生还导致地区之间收入差距扩大。在土壤、气候、温度和地理位置适宜于种植高产良种的地区，农民收入提高了;而不适宜的地区，农民的收入水平仍然很低。在生态、环境和社会方面，由于绿色革命的核心是大量增加水、肥、农药等物质和能量的投入，会对环境和食品造成大量污染，破坏生态平衡和自然环境，甚至直接危害人们的健康。20世纪70年代中期以后，国际上不断出现要进行一场“新绿色革命”的呼声。各重要的国际农业研究中心的研究重点转向了适用于资源贫乏地区的“适用技术”，在培育新良种时，重视减少对化肥农药的依赖。

应该指出的是，在发展中国家农业发展的实践中，选择什么样的技术进步路线，不仅受该国的资源禀赋条件约束，还受该国经济发展阶段的约束。经济发展所处阶段不同，农业对现代生产要素的吸取路线也不同。在经济发展的早期阶段，由于农业部门劳动力供给丰富，农业更多地需要增加土地产出的生物化学技术投资;而在经济发展的后期阶段，工业以及非农业部门的扩张吸收了大量农业剩余劳动力，使农业劳动力变得相对稀缺，这时农业的发展则更多地需要机械技术投资。而且，无论采取哪种农业技术路线，都不是纯而又纯的一种选择模式，通常只是一种选择偏向。就是说，当农业发展选择生物化学技术路线时，同样也会吸收一些机械技术类型的投资品。不过，此时在这些外来投资品中，生物化学技术产品占据主导地位，支配着农业发展方向。反之，机械技术类投资品将占主导地位，影响农业发展的方向。

(三)农业的制度变革

一个国家实行什么样的土地制度对于农业发展具有十分重要的影响。一个好的土地制度应该能够激发农民采用新技术的意愿和能力，能够调动农民的生产积极性，从而促进技术进步和农业的发展;一个坏的土地制度则会抑制农民采用现代农业技术的意愿和能力，挫伤农民的生产积极性，其结果是阻碍了农业生产率的提高和农业生产的增加。此刻，改革现行的土地制度就成为推动农业发展的必要条件。

1.土地制度及土地制度类型

土地制度有广义和狭义之分。广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，诸如土地利用方面的土地开发制度，土地所有和使用方面的土地分配制度，土地价值方面的地租制度以及国家的土地征用制度等。简言之，土地制度涉及生产力和生产关系、经济基础和上层建筑、微观和宏观等各个方面。狭义的土地制度是指规范人对土地的所有、占有关系和土地使用的制度，它反映了以土地为媒介的人与人之间的关系。^[9]这里所论述的土地制度指狭义的土地制度。从狭义的土地制度看，我们可以把发展中国家存在的土地制度分为三种主要的类型。

(1)大庄园制。大庄园制普及拉丁美洲。其主要特点是，大庄园既是一个大地产，又是一个大农场，但庄园主一般不直接管理农场，而是把庄园委托给雇来的代理人经营。庄园的耕作方式因地多人少往往实行粗放经营。为庄园干活的人或为农奴式耕作者，或为少地的小农，或为无地的外来穷苦移民。这些劳动者所付出的努力程度与他们的所得没有直接的联系，因而也就没有生产积极性可言。不仅如此，大庄园主拥有土地财产是为了土地财产本身，而不是凭借对土地的垄断权来增加农业生产，获得更多的利润。因而，在大庄园制下，土地所有者对农业技术的改进兴趣不大。

(2)种植园制。种植园制是一种带有殖民地性质的土地所有制形式，在亚非拉各国特别是热带国家广泛存在。与庄园制一样，它既是大财产，也是大农场，但它一般为外国资本家所有，且由外国专家管理，农业劳动力则是雇来的当地工人。农场中一般生产一种或几种经济作物，农产品通常销往国外。种植园主占有土地不是为了土地本身，而是为了赚取尽可能多的利润，因而对采用新技术有一些兴趣，其生产率比大庄园要高。种植园中的工人无权参与管理，而只是在农场主的指挥下干一些被摊派的工作。他们的工资水平低，与农作物收成的好坏也没有多大关系。因而，农业工人对增加生产缺乏内在的动力。

(3)租佃制。租佃制这种土地占有形式在亚洲比较流行。其特点在于土地占有权与使用权分离，地主占有土地，但自己不直接经营它们，而是把它们分割成若干块出租给无地或少地的农民耕种，这些租地的农民叫做佃农(Tenant)。佃农按照事先订好的契约向地主交纳一定数量的地租。地租有固定地租和分成地租两种形式。固定地租是指每亩耕地的租金是不变的;分成地租是指在租种的耕地上收获的农产品在地主和佃农之间根据订好的契约分成。就对农业生产者的刺激而言，一般认为，租佃制比大庄园制和种植园制更大一些，因为佃农付出的努力与获得的报酬有一定关系。

总的来说，以上三种土地所有制有一个共同特征，即制度性垄断。这种垄断性的土地制度，一方面导致了收入分配的极不平等，另一方面也严重抑制了农业劳动者采用农业新技术的积极性，因而阻碍了农业技术进步和农业的发展。因此土地制度的改革是发展现代农业的重要前提条件。

2.土地制度改革

土地制度改革有广义与狭义之分。狭义的土地制度改革是指土地所有权的再分配，即把一部分人(地主)占有的耕地转移给另一部分人(佃农和少地农民)，从而实现土地所有权与使用权的直接结合。广义的土地制度改革不仅包括土地所有权的转移，而且还包括土地租佃契约的改变。从广义的角度讲，土地制度改革具有以下四种形式，其中第三、第四种形式属于狭义的土地制度改革范畴。^[10]

第一，地租契约期限的限定。这种改革只涉及租佃契约的法律规定，而不触动土地的占有关系。为了防止地主随意提高地租或驱逐佃农，促进现代农业技术的采用和农业生产率的提高，国家可以通过法律规定租佃契约签订的最短期限。譬如说不能短于20年，而且规定租约期限内，地主不得擅自毁约和增加地租。

第二，降低地租。这种改革也只涉及租佃关系的法律规定，而不涉及土地占有关系的改变。但这种改革要比契约期限的改革激进一些，因为它不仅剥夺了地主随意撤佃的权利，而且还直接把地主的一部分收益转移给农民，使地主的福利减少。例如，20世纪50年代初中国台湾进行的土地制度改革规定地租不得高于37.5%，这就大大低于原来50%以上的租金率。

第三，土地有偿转移。这种形式的土地制度改革涉及土地所有权的再分配，但失去土地的地主可以得到全部或部分补偿。政府可以通过改革法令，规定每个农户能够拥有的最高限额的土地面积，迫使地主以政府规定的价格出售超过这个限额的所有土地。

第四，土地被无偿剥夺。这是各种土地改革中最激进的一种形式。这种土地改革又可分为两类:一类是把大土地所有者(地主、大庄园主和种植园主)的全部地产转移给以前的佃农和雇佣劳动者;另一类是把土地私人占有变为集体或国家所有。

第二次世界大战后，东亚一些国家和地区进行了土地制度改革，并取得了相当成功。如日本、韩国、中国台湾都通过土地制度改革成功地实现了“土地归于耕者”或“耕者有其田”的目标。实践说明，土地制度改革可以促进农业新技术的采用和提高农民的生产积极性，这是土地制度改革最重要的意义，也是土地制度改革最直接的目标。同时土地制度改革对于实现增加就业、实行收入分配公平和消除贫困这些目标都发挥着积极的作用。就收入分配而言，把地主的土地分配给无地或少地的农民，这本身就是财富平等分配的一种形式。对于消除贫困，土地制度改革的作用也是很明显的。在发展中国家，由于农业收入低于工业收入，贫困主要集中在农村地区，而农村中的佃农和无地劳动者在贫困阶层中最为贫困，这些人获得一份土地，生活状况就会得到改善。从增加就业来说，土地制度改革也具有积极影响，把大土地分割成以家庭为单位的小农场，将会增加每单位土地面积的劳动投入，因为小农场主要依靠土地和劳动集约式经营来增加生产。

(四)政府的农业政策

进行农业技术创新和推行土地改革对促进农业发展的必要性，经济学家已取得广泛共识。但是，单靠土地改革和技术创新是不能促进农业持续发展的，还需要有一系列旨在促进农业发展的政策措施与之相配合。这些政策措施大致包括以下内容:

1.价格政策

20世纪70年代以前，许多发展中国家实行过压低农产品对工业品比价的政策。其理由是考虑到农业生产对价格变化反应不灵敏;较高的农产品价格的主要受益者是大地主和大农场主;高农产品价格特别是高粮食价格对低收入者的危害最大;为了加速工业化进程，农业部门必须为工业部门扩张提供尽可能多的剩余。然而，这种政策的推行不仅没有产生理想的效果，反而带来了许多严重的问题。在这种情况下，一些学者对发展中国家采取的工农产品价格“剪刀差”的政策提出了批评。他们指出，对一些发展中国家的研究结果表明，农民对价格的反应是很敏感的。他们认为，高价格固然对地主和大农场主有利，但通过土地再分配，土地占有的平均程度提高了，这也就不成为问题了。高粮价固然使收入低的阶层受害最大，但这个问题可通过其他补贴措施来解决。此外，农业虽然能为工业化提供资本积累，但转移农业剩余不应该用降低农业价格的办法来实现，因为这是一种竭泽而渔的做法，从长期来看，反而会降低农业剩余转移的规模。

改善农业的贸易条件即农业与工业的产品比价，有利于促进农业技术的进步和农业生产率的提高。然而，提高农产品价格对发展中国家来说，又是一件棘手的事情。城市中大多数居民收入水平都较低，将近一半收入要用在食物消费上。另外，以农产品为原料的衣着也是家庭支出中的大项。如果农产品价格提高幅度较大，会导致城市居民生活水平下降，引起城市居民不满和生活不安定。这样，城市工人要求增加工资的呼声很大，而工资的大幅度上涨又将引发恶性通货膨胀。

在上述两难的情况下，政府可以采取一个“两全其美”的办法，既改善农民收入又不降低城市居民生活水平。这就是政府通过提高农产品收购价格，把农产品收购上来，然后按照提价前的不变价格把农产品销售给城市居民。购销价格倒挂所产生的亏空由政府财政给予补贴。这种政策的缺陷是增加了政府的财政负担。如果补贴数额过大，时间太长，国家财政可能难以承受，而且会助长市场投机活动。因而，这种价格支持政策不宜长期使用。农业的长期价格政策最好是保持农业的贸易条件不变。当农业丰收时，国家可以较高的价格大量收购农产品，以防止农产品价格暴跌;当农业歉收时，国家可以较低的价格大量抛售农产品，以阻止农产品价格暴涨。这种政策要求国家建立较大的农业储备基金。

2.投资政策

20世纪50和60年代，许多发展中国家几乎都把积累起来的资本全部投入工业部门特别是大型工业项目建设，农业成了被遗忘的角落。这种重工轻农的投资战略大大伤害了农业。20世纪70年代以后，粮食的严重短缺和农村的落后使人们开始认识到农业投资的重要性。

农业基础设施包括水利设施、道路、桥梁、邮电、电力、仓储、运销等项目。这些基础性投资对农业发展是相当重要的。

第一，它能够提高农业生产率。新型高产良种不仅需要化肥，而且对水的要求也很高，若水利设施齐全，新技术的采用就会大大提高作物单位面积产量。

第二，农业基础设施建设能够增强农业生产的稳定性。农业生产严重依赖自然条件，遇上干旱洪涝，作物会大幅度减产，甚至颗粒无收。当农业水利设施被充分建立起来时，农业生产就可以旱涝保收，农业收成的不稳定和采用新技术的风险就会大大降低。

第三，农业基础设施建设有助于农业生产成本和销售成本的下降。道路桥梁的修建将会减少运输成本，仓库的建设可以防止作物霉烂变质，减少农产品的损耗。

第四，农业基础设施建设能迅速地传播和推广市场信息和新技术知识。农村邮电通信的发展和广播网的建立，将使农民更加容易获得农产品市场行情和新技术信息。

农业基础设施建设需要巨额资金，由于无利可图，私人投资者一般无意为之。而能从农业基础设施建设中受益的农民，一般来说也不愿意而且也不可能对这些项目进行投资。之所以不愿意，是因为投资收益不能内部化;之所以不可能，是因为农民拿不出如此巨大的资金投资于大型农业水利工程、道路桥梁、通信电力等基础设施。因而，对农业基础设施建设的投资责任只得由国家和集体来承担。但一般来说，国家主要应负责农业大型项目投资，如跨地区的大型水利枢纽工程、大型农产品储备设施、邮电通信、重要道路桥梁等。一些小型的、耗资小的、受益面窄的地方性农业基础设施建设，仍应由农民自己来负责，如小水库、小水渠、乡村道路、小仓库等。实际上，在农闲时，农村中存在着大量的闲置劳动力，这些人可以组织起来从事一些花钱少的以劳动密集型为主的农业基础设施建设。这是一条行之有效的投资途径，它既解决了农村劳动力闲置的问题，又增强了农业生产能力。

3.信贷政策

在大多数发展中国家，农村还不存在像城市那样的现代金融机构和资金市场。实际上，农村的信贷活动往往带有浓厚的封建性质。农村的主要放贷人是高利贷者，他们往往对借款人索取很高的利息。高利息成本几乎抑制了一切有利的投资活动。因此，农民很少从高利贷者那里借款以投资于生产，用于购买化肥、杀虫药、水泵等生产资料。只是到了生活难以为继时，他们才不得不向高利贷者借钱以渡过眼前的生活难关。但是，一旦农民背上了高利贷，灾祸就会降临。沉重的利息负担像滚雪球一样越滚越大，使农民难以还清债务。这样，农民将永远不能从贫困中挣扎出来，更谈不上对农业进行投资了。

在发展中国家，如果土地制度改革未进行，地主通常就会充当佃农的债权人。在农作物收割之前，农民常常无米下锅，不得不向地主借款借粮以解燃眉之急，而地主乘机索取高利率。等庄稼收割后，佃户不仅向地主交纳地租，而且还得支付欠款和利息。结果地主通过高利贷和土地所有权对佃农进行双重剥削。佃农在收获粮食后所剩无几，根本没有多少剩余用来购买农业生产资料如良种、化肥等。

由此可见，现行农村的金融市场严重阻碍了农业新技术的采用和农业生产率的提高。为了促进新技术的采用和农业的发展，国家还必须建立农村金融系统，向农民提供必要的信贷支持。国家对农民的金融支持，主要是在农村设立国家管理的农业银行和信用社机构。这些组织的资金来源一般由国家财政拨款，但也有一部分来自农村储蓄。它们的主要职能是以低息贷款方式驱赶高利贷，鼓励农民对农业进行生产性投资，促进新技术的应用和普及，提高农业生产率，增加农民收入。

4.研究、推广与教育

向传统农业注入新技术是改造传统农业的关键。土地改革为农民采用新技术提供了刺激，改善了农业贸易条件，向农业基础设施投资和建立农村发展银行则为农民采用新技术创造了客观条件。但是，采用新技术必须首先有新技术存在，其次这些新技术必须通过某种途径传播到农民中去。最后农民必须具有接受新技术的意愿和能力。这些问题涉及农业研究、推广和农业教育问题。舒尔茨在其名著《改造传统农业》一书中，对农业新技术的研究、推广和应用问题作了系统的、开创性的分析。他认为，农业增长的关键在于新技术的采用，但新技术必须首先发明出来，然后加以推广，最后由农民运用到农业生产实践中去。这三个环节是紧密相连的，少了其中任何一个环节，新技术就不能发挥它应有的作用。

舒尔茨把农业研究和推广工作作为新技术的供给，把在农业实验站工作的研究员和在农业推广站工作的技术人员作为新技术的供给者。没有新技术的发明和传播，新技术的应用就无从谈起，因而，他把新技术供给看作是农业增长的首要条件。但是，由于新技术的供给成本较大，供给者由于外部性问题的存在而能获得的直接收益小，私人投资者一般不愿涉足这个行业，尤其是与生物技术有关的研究。考虑到它的社会收益大于社会成本，政府和非营利机构承担新技术供给的任务是必要的。

当一项新技术发明出来并已经有效地传播到农民中去的时候，农民是否愿意接受它呢?即使他们愿意接受它，他们有能力把它有效地运用到生产中去吗?这就是新技术的需求问题。作为新技术的需求者，农民对一项新技术的接受速度主要取决于它在实践中产生的利益是否显著。如果新技术的采用被证明确实比传统技术获利更大，农民将愿意采用它。当然，在确定新技术获利性时还必须考虑到它的风险和不确定性。

把新技术运用到生产中去的重要约束是农民掌握新技术的能力。即使一项新技术很简单，农民也需要学习。舒尔茨指出，学习新知识和技能主要有三种办法:第一种是从经验中学习。这是一种代价高昂的方法，因为可能在试验了多次后才能学会新技术知识。同时，它也是一种学会如何最好地使用现代技术的非常缓慢的方法。第二种是在职培训。这种培训活动可以由销售新农业要素(如新品种、高效化肥等)的企业和推广站之类的政府机构来进行，或由农民自己组织起来进行。这种培训可以采用特殊的短期训练班和业余学校，也可以组织起来到先进地区参观学习。在职培训是在短期内获得某项技术的基本方法。第三种是正规教育。这在长期内是最有效最常见的方法，舒尔茨把这种方法看作是经济增长的主要源泉。对农民进行投资需要在农村创办普通学校和农业技术学校，这就要求政府在物质、经费和师资上给予大力支持。