积极推进新型城镇化融资的市场化转型

推进新型城镇化融资的市场化转型，并不是要完全实现市场化融资，即使是实行市场主导型模式的美国也不是完全市场化的，而是要逐步改变传统城镇化融资主要依赖政府这一融资主体的状况，突破传统城镇化既有的土地融资和融资平台两大主要融资渠道，按照市场主导、政府引导的原则，依据国家新型城镇化规划关于创新城镇化资金保障机制的要求，不断扩大新型城镇化的多元化融资主体，逐步健全新型城镇化的多元化融资渠道。

首先，要构建和完善多层次城镇化金融体系。相对完善的多层次城镇化金融体系是新型城镇化融资方式市场化转型的核心，要充分发挥金融体系动员和积聚社会资金的功能，在新型城镇化建设过程中不断提升金融体系的融资比重，以使金融要素成为推进新型城镇化的重要原动力。

一是构建政策性城镇化金融支撑体系。政策性的城镇化金融是海外许多国家和地区的城镇化融资经验，如韩国的土地及其相关资源比中国更为紧张，但他们在1960～1985年间快速完成了城镇化，其相对完备的政策性金融体系起到了至关重要的引领作用；日本则形成了以日本开发银行为主，住宅金融公库、北海道东北开发金融公库等多个金融机构为补充的政策性金融机构体系，并对民间资本产生了诱导效应。在中国新型城镇化发展中构建政策性城镇化金融支撑体系，核心是建立诸如国家城镇化发展银行、区域性或地方性城镇化发展银行或金融公司等政策性金融机构，主要用于满足城镇化建设中的公共服务领域和非付费公共设施的资金需求，以增强政策性金融的支撑作用，强化其对民间资本的引导效应。

二是完善开发性城镇化金融支持体系。开发性金融是政策性金融的深化和发展，是把财政资金用市场化的方法运作，并同时撬动更多的社会资本参与到经济建设中。开发性金融一般主要用于满足准市场领域的资金需求，通过市场化运作机制，克服城镇化建设中的市场失灵和制度缺失问题。中国国家开发银行自成立以来，在支持城镇化方面作了大量卓有成效的工作，要完善开发性城镇化金融支持体系，首先要进一步完善国家开发银行的金融服务功能，赋予其准政策性功能（成立之初属于政策性银行之一），使其成为支持新型城镇化建设的主力银行。同时，也有必要在一些市场化程度较高的发达地区探索设立区域性开发银行，配合政府政策性资金、引领金融同业和社会资金共同支持新型城镇化建设。

三是完善商业性城镇化金融服务体系。与政策性金融主要满足于公共服务领域、非付费公共设施的资金需求和开发性金融主要满足于准市场领域的资金需求不同，商业性金融主要应满足于城镇化建设中的市场性领域的资金需求，积极支持新型城镇化建设中的产业发展。在新型城镇化进程中完善商业性金融服务体系，重点是要求现有的商业性金融机构，一方面要紧跟国家产业导向和政策导向，在支持新型城镇化建设中认真创新服务模式，适时推出适合自身长远发展的多维度金融产品，提高支持新型城镇化建设的服务能力；另一方面，要努力增强自身服务新型城镇化建设的主动性，在有效防控金融风险的前提下，通过发挥金融机构的主动作用，为新型城镇化建设提供综合化的金融服务。

其次，要建立和完善可持续的城镇化投融资机制。建立多元化可持续的城镇化投融资机制，是国家新型城镇化综合试点的主要任务之一，也是国家新型城镇化规划关于创新城镇化资金保障机制主要内容，其核心应在于建立起符合中国城镇化发展要求的市场化、规范化、透明化的投融资机制。

一是稳步推进地方政府债券发行管理工作。发行地方债券（市政债）是世界许多国家城镇化投融资的主要模式之一，也是城镇化建设中政府投融资的主要方式，中国国家新型城镇化规划也提出要允许地方政府发行市政债券。2014年8月，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。据此，国务院于同年9月印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，财政部随后又印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等相关法规。地方政府性债务问题事关全局，其债券发行工作必须坚持以规范管理、稳步推进为原则，建立健全全面系统的管理机制。一方面，地方政府债券发行要依据本地新型城镇化建设融资规划，严格限定地方政府债券的发行规模、程序和资金用途；另一方面，要认真吸取以往地方政府融资平台方式举借政府性债务存在风险隐患的教训，在推进地方政府债券发行管理工作要特别注重风险防范，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。

二是建立健全社会资本参与新型城镇化建设的引导机制。相对于政府投资的高集中度而言，社会资本具有较强的分散性。对于这些分散的但总体规模较为庞大的社会资本，除了金融机构的动员和集聚外，还需要通过政府引导机制的建立健全来动员和集聚。建立健全政府引导机制的制度化模式，就是通常所说的政府和社会资本合作模式（PPP模式），其本质就是要在基础设施及公共服务领域建立起一种政府资金和社会资本的长期合作关系。推广运用政府和社会资本合作模式，需要特别注重强化和拓展政府财政资金对社会资本的引导功能。一方面，在形成有利于促进PPP发展的制度体系中，注重引导社会资本参与新型城镇化建设的机制建设，通过设立省级城镇化投资引导基金等方式，引导更多的社会资本进人基础设施领域；另一方面，还要根据政府部门切实有效履行财政管理职能的要求，健全合理的PPP发展规范机制，注重PPP发展的渐进性，避免改革开放初期PPP模式蜂拥上马而导致的诸多不规范甚至是合作违约等问题，避免PPP模式的新一轮蜂拥而上，进而防范其引发财政危机的风险。

三是推广设立新型城镇化建设公共投资基金。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营，是国家新型城镇化规划关于创新城镇化资金保障机制的重要内容之一。公共投资基金属于一种产业基金，在国外城镇化建设中已有较为成熟的经验。如澳大利亚与新西兰以城市为单位建立城市公共建设基金，有效推动了这两个国家城市化的发展和基本定型。在国内，也有部分省市开展了城镇化建设发展基金的实践探索。如山西省于2013年启动部分县级城镇化建设基金试点；河南省政府于2015年初与部分金融机构共同设立了“河南省新型城镇化发展基金”。要推广设立新型城镇化建设公共投资基金，应以地市级城市为单位，分别由市级政府财政出资作为种子基金，省级政府根据各市财政的具体发展状况，对各市的种子基金给予一定比例的补充，然后吸引金融机构、社会保险组织、大型企业等投资者，共同出资设立新型城镇化建设公共投资基金。基金成立后，通过向社会发行公共投资基金债券吸引民间资金，从而实现按照市场规律来解决城镇化建设资金问题。

参考文献：

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