财政危机和捐税苛征

二、财政危机和捐税苛征

甲午战争以后的清王朝财政，在沉重的对外债、赔款负担和国家经常经费支出日益膨胀的双重压力下，陷入了长期收不抵支的空前危机，并由此导致了晚清变本加厉的捐税苛征。这也是清朝末期财政的重要特点。

（一）支出的膨胀和收支状况

1．支出的膨胀及主要支出项目

晚清财政危机的发生，除去外债和赔款负担骤增的因素以外，国内经费支出的膨胀也是一个重要原因。

国内经费支出的膨胀主要发生在庚子八国联军之役以后。清王朝连续遭受甲午、庚子两次帝国主义侵略战争的重创，国势更加衰微，变法、革新的呼声日高，革命也已逐渐迫近。为了挽救自己风雨飘摇的统治，庚子以后，清政府被迫实行了一系列模仿外国资本主义的“新政” ，如建立新式陆军，兴办学堂、巡警，改革司法制度，提倡工商并举办官营工、矿、铁路等实业，改革官制，筹备立宪，等等。这些“新政”没有改变清王朝封建统治的本质，因而没有、也不可能挽回其最终灭亡的命运。但新政的举办大大增加了国家的经费开支，加之许多旧有的支出也不断增加，从而使晚清国家的经常经费支出迅速膨胀，成为导致当时严重财政危机的又一重要原因。

晚清的国家岁出，主要有皇室费、军事费、行政费、财政费、外交费、典礼费、民政费、教育费、司法费、实业费、交通费、工程费、农业支出及内、外债务支出等项。外债本息支出已如前述，内债将在第四节专门讨论。其他各项支出的数额和变动情况，大致如下：

皇室费皇室费在晚清时期又有较大增加。首先是户部每年向各省、关指拨的“内务府经费”从光绪二十年（1894年）起在原来60万两的基础上又再添拨50万两，从而总数达到每年110万两。其次是户部及各省每年支出的其他宫廷费用也不断增多。户部在这一时期每年支出的宫廷费用包括：交进银，内务府及其他内廷机构支领的办公经费、俸饷、工食、麦折、草价、马价、赏银、要差各项，各处宫殿、园庭、陵寝的经费和工程修缮费，等等；此外，太常寺、光禄寺、鸿胪寺及礼部等衙署的部分支款也属宫廷费。由部库支出的这些宫廷费用，在光绪后期每年不下三四百万两。^[57]各省于岁解内务府经费之外的每年宫廷费支出有：江宁、苏州、杭州三处织造经费，看守各行宫经费，解送宫中的“内务府参价” ，“内务府帑利” ，“内务府盈余” ，“内务府饷银” ，“内廷经费”等，名目甚多。其中有一种名为“额贡” ，以缎匹为大宗，“岁费动以万计” 。本来在咸丰年间，因军兴饷绌，此项已奉谕停减，但自光绪中期以后，又“逐渐加增，有盈无绌” 。^[58]以上都是例支。遇有临时大差，还要额外摊派。如1901年慈禧太后和光绪帝由西安“回銮” ，直隶办理差务，修盖行宫、雇备车马、置办铺垫陈设、供应饮食、租赁公馆、搭盖棚座、采买杂物等，总计用银151万余两，内70万余两由江苏、广东、江西、浙江、山东、四川、安徽、湖南、湖北9省协济，其余81万余两“在于直隶落库地粮项下陆续动支” 。^[59]清末修建崇陵（光绪帝后陵）的经费也是向各省摊派。晚清皇室费的岁支规模，据宣统三年度预算，仅度支部所管项下的宗人府及内务府等署经费就达614万余两；^[60]再加上陆军部所管项下的虎枪处和善扑营经费，以及民政部所管项下的礼部和钦天监经费中属于皇室费的部分，总数当不下1000万两。

军事费甲午战争后，清王朝开始建立新式陆军，清末又计划恢复海军，同时旧有的旗、绿营和勇营（防营）仍然保留，新旧并存，遂致军费支出大为膨胀。

旗、绿营和勇营在晚清时已完全是虚设之冗兵，因而屡有裁减，或改编为新军，但直到清末仍保留有数十万人，^[61]每年空耗国家钱粮。度支部的宣统三年预算，旧军费支出共3134万两，^[62]比甲午战争前仅减少约1000万两。^[63]

仿照外国军制建立新式陆军始于甲午战争后，如张之洞在南方编练的江南自强军，袁世凯在天津督练的新建陆军、定武军等。庚子以后，1903年正式设练兵大臣，次年成立京师练兵处，各省亦相继设立督练公所，又划定新军区为三十六镇，编练新军活动遂在全国展开。1907年，京师及各省新练陆军除禁卫军外，共有官兵17．9万余人。1911年，总计成军二十六镇。^[64]是年新军军费的度支部预算数，直接经费为5876万余两，加上筹备军装、军事教育（陆军学堂）、制造局所、扩充兵工厂、炮台等项，总数在8000万两以上。

海军自北洋舰队在甲午战争中全军覆没，有十余年时间一蹶不振，连海军衙门也于战败的当年裁撤。光、宣之际计划恢复海军，于1907年设立海军处，隶陆军部兼管。1909年，海军处由陆军部分出，改称“筹办海军事务处” ，次年改为海军部。度支部的宣统三年预算，海军部经费连同各省海军水师经费总共1050万余两。

以上新、旧军费，宣统三年预算总共开列1．37亿余两，超过甲午以前军费支出2倍多，占预算总数的1/3以上。

行政费为中央及地方各级行政衙署的办公支出，包括官员俸给、养廉、公费及胥役工食等项目。这部分经费，庚子以前与光绪中期相比变化不大，或尚有所减少。^[65]光绪末改革官制，筹备立宪，行政费乃迅速扩张。1909年，不包括中央各部门，仅各省行政费支出就达1565万余两，^[66]超过庚子时1倍还多。^[67]宣统三年预算，全国行政费总支出经常2606万余两，临时125万余两。^[68]

财政费用于财政管理及税收机构的经费。据宣统三年预算所列，1911年财政费属中央支出的包括：度支部及所辖造币厂、印刷局、造纸厂经费，税务处、盐政处、仓场衙门及崇文门、左右翼税务衙门等机构的经费，共计438．9万余两；属各省支出的包括：清理财政局经费、藩司度支司财政公所经费、厅州县征收赋税经费及粮道衙门、盐务衙门局所、厘捐局卡经费等，共计1648．2万余两；此外，还有各洋关经费575．7万余两、常关经费150万余两。全国财政费的预算总额，共2813万余两。

外交费这是清后期新增加的开支。鸦片战争后，清王朝初设五口通商大臣办理对外通商交涉。英法联军之役后，1861年设立“总理各国事务衙门”为专门外交机构。八国联军之役后，按照列强要求，改总理衙门为外务部，“特设员缺” （此前所派总理衙门王大臣多系兼差），并规定外务部“班列六部之前” 。^[69]此外，从光绪时起，清政府开始派遣常驻外国使节，到清末共有驻使国15个，设10个使臣，并在世界各地设总领事12人、领事14人、副领事2人。^[70]

设外交专款始于光绪初遣使常驻外国以后（此前仅每年有为数不多的总理衙门经费）。初定每年自海关六成洋税内提一成，1878年后改提一成半，即提全部洋税的9%，作为出使经费的专项基金。光绪中叶，此项专款每年约计为银100万两，但实际支销不过五六十万两；甲午以后，逐渐增加到每年七八十万两乃至100万两以上。^[71]宣统三年的外交费预算，包括外务部经费、驻外使馆经费及各省外事交涉经费三项，共计354万余两。

典礼费即旧有支出中的祭祀、仪宪等费。此类支出，光绪中约为40万两。宣统三年预算数，各省祭祀、庆贺、时宪、旗赏支出及中央礼部、钦天监经费合计，共79万余两。

民政费用于京师及各省地方自治、巡警、户口、疆理、风教、保息、荒政、营缮、卫生等项事务及管理这些事务的相应机构的支出。管理上述事务的中央机构是1906年在“筹备立宪”的标榜下，仿照西方，对旧有官制进行改革而新设立的民政部。这个部的职掌是分别从户、礼、工等部所管部分事务中分离出来的，此外还接管了前此设立的巡警部的职掌，是一个集中管理治安、内务和民政的机构。

民政部所管诸事中的巡警一项，是庚子以后的新政之一。清朝的地方治安管理原为军队职责，如京师设有步军统领衙门，统领八旗步军和京城绿营马步兵（巡捕营），负责京师地区的治安保卫。庚子八国联军占领北京后，一些绅商在京内分地段设立公所，雇觅巡捕，“协缉盗贼” 。联军撤军前后，奕、李鸿章奏准裁并公所，成立了京城善后协巡总局，稍后又在内城设立了工巡局，以巡捕维持地面治安。1905年夏，外城也成立工巡局，并将五城练勇改为巡捕，原设巡视五城及街道御史裁撤。秋天，正式在京师设立巡警部，总管全国警政（其时各省也都先后举办巡警），并将原内、外城工巡局改为内、外城巡警厅，隶于该部。民政部成立后，警政归其掌管，巡警部撤销。

清末归民政部管辖的部门还有禁烟总局。清后期经过两次鸦片战争，鸦片进口及国内生产、贩卖、吸食实际上已经合法化，光绪时且以征收洋、土药税厘作为增加政府收入的一个手段。直到光绪末，才再度提出禁烟问题。1908年，正式设置禁烟大臣并在京师成立禁烟总局，各省也先后成立禁烟公所。根据当时订立的禁烟章程，禁烟事务归民政部统管。

根据宣统三年预算，中央民政费（民政部及京师巡警厅、步军统领衙门、禁烟公所等机构的经费）共256万余两。各省民政费，该预算案清单仅在“国家行政经费”项内列支166万余两。这大概只是各省民政机构（民政司、巡警道、警务公所等）的行政费。^[72]实际各省的民政支出，根据有关材料，至少也在2000万两以上。^[73]

教育费废科举、办学堂亦为晚清新政之一。戊戌维新时已经提出兴办新式教育，并成立了京师大学堂这座中国近代最早的大学。庚子以后，改革旧的教育制度重新提上日程。1901年，设管学大臣（1903年改为学务大臣）管理大学堂事，并谕令各省、府、县分别设立大、中、小学堂。1905年，经袁世凯奏准，停止科举，以广学校。接着设立学部，掌理全国学政；各省改学政为提学使司，“掌教育行政，稽核学校规程，征考艺文师范” 。^[74]清末的教育经费支出，1909年仅各省支出数已达1314万两。^[75]度支部的宣统三年预算，学部及直辖各学堂的中央教育费共为184万余两；各省教育费列入“国家行政经费”的共152万余两。全部教育费的预算支出，据资政院某议员审察该预算案的报告，为1700余万两。^[76]

司法费光绪末改革官制，在司法方面改刑部为法部，掌全国司法行政；改大理寺为大理院，配置总检察厅，专司审判；各省按察使司改为提法使司，管理地方司法行政；同时，京师及各省分别成立各级审判厅、检察厅，京师并设修订法律馆，专司修订各项法律。改革后，法部和大理院分掌司法行政和审判，都察院不再参加会审案件，三法司制度从此废除。宣统三年预算列法部、大理院及京师各级审判厅、检察厅经费共107万余两，各省司法费共663万余两。

实业费1898年的维新运动中，曾设矿务铁路总局，又设农工商总局，以大臣综之，但未久即同“百日维新”一起告吹。1903年又设商部，1906年将工部并入，改称农工商部，掌农工商政令和推演实业。1908年以后，各省陆续设置劝业道并附设劝业公所，掌管地方农工商及交通事务（包括原由按察司管的驿传事务）。清末的所谓“实业费” ，实即上述各机构及其附属机构（如部属的即有商律馆、商报馆、公司注册局、工艺局、劝工陈列所、京师实业学堂等）的行政经费，真正用于各项实业的并无多少。宣统三年预算，中央及各省实业费合计203万两。^[77]

交通费用于轮船、铁路、电报、邮政各项事业及其主管机构的支出。光绪末以前，以上各项事业虽已在中国先后兴办，但没有统一的管理机构，而是船政、招商局由北洋大臣管，内地商船由工部管，邮政归总税务司，路政、电政另派大臣管。1907年设邮传部，统一掌管各政。清末交通费支出，1908年为2354万余两，其中铁路经费最多，连办公经费、学堂经费在内共1971万余两，占全部交通费的83．7%；其余为邮传部经费17万两，电政局经费203万两，邮政局经费163万两。^[78]度支部的宣统三年预算，邮传部经费并轮、路、邮、电各经费共约5384万两，各省交通费130万余两，合共5514万余两。

工程费指河工、海塘及其他工程的修缮费。此项经费，光绪中每年约支200余万两，宣统三年预算数为451万余两。

官业支出清末试办预算，官办各项产业（制造局厂、盐务官运、官银钱局以及官办铁路、矿务等）属于营业性质的，其经费不列入实业、交通各费，而以“官业支出”单独列支。宣统三年预算在度支部所管经费内列出的各省官业支出共560余万两。

上述之外，宣统三年预算还另有“边防经费”一项。此项经费不在军政费内列支，而是归入理藩部（光绪末由理藩院改）经费。据该预算，是年理藩部经费40万两，西藏经费130余万两，合共170余万两。

2．收支状况

甲午战争前的光绪前、中期，清王朝财政虽然已经呈现东补西缀的窘状，但大体尚能维持出入平衡。从1885年至1894年，历年岁入除1885年为7700余万两外，其余都在8000万两以上；岁出则仅个别年份（1887、1888、1894年）稍稍超过8000万两，其余各年均为7000多万两，即收支相抵尚有盈余。^[79]然而这种情况自甲午中日战争之后即不复存在，直到清末，始终是入不敷出的赤字财政局面。收支平衡的长期破坏，是甲午战争以后晚清财政的特征之一。

晚清财政的危机始于甲午中日战争。由于甲午前清政府的岁入仅能维持日常开支，此次战争的军费及战后赔款几乎全靠举借外债才得以支付。^[80]总计中日甲午战争的战费借款和赔款借款，高达银3．5亿两以上。虽然靠着这些借款，清政府暂时渡过了战争中和战后的财政危机，但却由此背上了沉重的债息负担。据户部1896年奏报，当时所借外债的本息偿还，加上战争中“息借商款”的本息支付以及袁世凯等新军军饷，已使清政府岁增支出不下2000万两。^[81]到1898年英德续借款成立，又岁增支出500万两。^[82]其时清政府的岁入，历年加税所得，较战前不过增加数百万两，远不足以抵偿岁出的增加。因此，从甲午到庚子之前的几年，清政府除千方百计增加收入外，还不得不在节支方面采取诸如核扣俸廉、裁减兵勇、放款减平等措施，以应付巨额新增支出的需要。但即便如此，这一时期每年仍有一千几百万两的收支缺口。这种情形，在1899年御史熙麟的一个奏折中有很切实际的概括：

“国家岁入之款，自同治以来，每年除灾歉蠲缓各项外，已增至八千余万，为数实不为不巨；而岁出之款，每年亦适相抵，未能积有存余。迨甲午以后，每年陡增息债偿款二千余万，部臣多方罗掘，如盐斤、烟酒加价等项，亦止复增五百余万，而每年出入相权，实仍亏短一千数百余万。闻乙未迄今藉以支持者，二万万两息债外，又添借一万万两之数耳。然以之改修江防，重购兵轮，重整局厂，当时已用去五六千万。所余之款敷衍至本年秋冬，亦已不支，明年则亏短千数百万之巨款全无着落。……伏查近今之大费有三：曰军饷，曰洋务，曰息债。息债虽逐年可以渐减，而减数甚微，近二十年，岁皆约需二千余万；洋务则仍递增，而岁已约需二千余万；军饷则虽经略减，而岁仍约需三千余万，统此三项，已七千余万矣。此外国用常经，则京饷、旗兵饷需及内务府经费之一千九百余万，又各直省地方经费、东三省、甘肃、新疆边防及黄河、运河、海塘各工经费之八九百万，统此常经，亦几三千万。 ”^[83]

从甲午到庚子间的清政府岁入岁出没有正式的官方统计可据，但根据各种资料判断，至晚到庚子前后，岁入应已达到8800万两左右，岁出计入外债本息等新增支款，约为1亿两稍多，收不抵支的财政赤字在1300万两上下。^[84]具体收支各数，根据光绪1901年初辛丑和约谈判中海关总税务司赫德向北京公使团赔款委员会提交的中国政府财政状况报告，列表51。

表51　庚子前的清政府岁入、岁出统计

注：①根据本栏银数，此项应为耗羡。②根据本栏银数，此项应为漕项。

资料来源：1901年3月25日赫德致北京公使团赔款委员会意见书，载《帝国主义与中国海关》第九编《中国海关与义和团运动》，科学出版社，1959年版，第64～65页。按据赫德在此意见书中所说，他的数字系“根据户部从残存案卷所编制的最近财政收支清表” 。据此，这些数字反映的应是庚子或稍前一二年的情况。

辛丑和约订立以后，从光绪1902年起，直至清末，清政府每年又须支付庚子赔款2000多万两。这2000多万两赔款，除少部分由户部在旧款内改拨外，有1880万两摊派于各省筹解，^[85]系旧有支出之外的新增支出。此外，这一时期，编练新军、兴办学堂、巡警、改革官制诸项新政相继出台，岁增支出更远过于赔款。 ^[86]这就使清政府财政收不抵支的危机更加严重。

庚子以后的清政府岁出入数仍无官方统计。仅据估计，1903年岁入10492万两，岁出13492万两；^[87]1905年岁入10292.4万两，岁出13649．6万两。^[88]这两个估计，岁出比庚子前又增加3000多万两，远超过庚子赔款的增出数，反映出庚子后国家军、政费支出的膨胀。^[89]正是由于内外支出全面增加，清政府的收支赤字在庚子以后短短几年就又增加了1倍多，达到每年3000万两以上。

光绪末清理财政，对各省的出入款项进行全面整理核实，特别是将各省向不报部的外销款也纳入统计，于是岁出入数大为增加。据当时各省册报，1908年总计岁入银24191万余两，岁出银24490万余两。^[90]次年，度支部在汇查各省确数的基础上，将银、钱不一及平色不齐者一律折合成库平计算，综计各省入款26321万余两，出款26987万余两。 ^[91]这两个统计均只是各省的岁出入数，未包括中央收支在内，因而所反映的出、入差距远不是当时财政的实际情形。据记载，1909年的中央收支，入款（不包括各省解款，仅中央各衙门自己征收者）为3801万两，出款为9800万两。^[92]因此，将中央出、入数记入，是年全国岁入总数应为30122万余两，岁出总数应为36787万余两，赤字高达6665万余两。1911年初（宣统二年底），度支部就是在此次调查的基础上，提出宣统三年全国财政预算案的。该预算如前文所引，岁入29696万余两，岁出37635万余两，收不抵支近8000万两，反映出清末财政的极度窘迫。

（二）捐税的苛征

由于一方面日益陷入财政困境的中央政府不断向各省摊派种种巨款（外债、赔款、新政费等），另一方面各省筹办新军、巡警、学堂、自治诸新政需款浩繁，结果必然是田赋、盐税、厘金等旧税进一步加重，新兴税捐更层出不穷。而这一切负担，最终都落在了劳动人民身上，成为激化阶级矛盾，引发经济危机，加速清王朝灭亡的主要原因之一。

1．田赋及其加征

田赋在晚清仍为占第一位的税收，是中央和各省财政收入的重要来源。晚清田赋的收数，庚子之前与光绪中相比变化不大，连地丁、耗羡、漕折、漕项都在内，大约每年实征不超过3000万两。^[93]庚子以后，各省因摊解赔款及筹措地方新政费用，大都在田赋中加征种种名目的附加税，遂致田赋不断加重。如据户部1903年报告，该年仅地丁一项实征即达到2800余万两，丁漕各项连同粮折、杂项租课合计则超过3700万两（见表52）。光绪末清理财政后，1909年各省田赋收数达到4396万两。^[94]1911年的预算数更达到近5000万两，^[95]较庚子前增加几近1/3。

表52　光绪二十九年（ 1903年）田赋实征统计

资料来源：周棠《中国财政论纲》第165～176页。按周书各数系据光绪二十九年户部报告。

晚清的田赋加征主要用于摊还庚子赔款及各省自筹的新政经费。为筹还所摊庚子赔款而加征田赋的计有12省，总共加征银400余万两，如表53所示。

筹办新政的加征以巡警、学堂经费的加征最为普遍，庚子以后不少地方都在田赋中摊派了这两项附加。如东三省，奉天有警学亩捐，按地每6亩征捐银一角、五分至八九分不等；吉林和黑龙江有警学垧捐，吉林每地1垧征捐钱数百至2000文不等，黑龙江每垧征警捐钱300～1100文不等、学费200～500文不等。^[96]内地则如直隶有地丁改钱加征，共银10万两，供学费。^[97]他如河南、山西、广东等省，也都有地方警、学费的田赋附加。其他新增开支随田赋征收的也不少。如山西因本省教案赔款，于1901年开办地亩摊捐，每粮银一两加征银一钱五分，共加征42万余两，后又以此项银改充本省路、矿经费。^[98]又如云南在庚子后加征随粮团费，供地方团练之用。^[99]此外，一些地方还有随粮自治捐、铁路捐、筑路费等，名目繁多，难以一一列举。

表53　各省为筹还庚子赔款加征田赋的情况

资料来源：中国人民银行参事室编：《中国清代外债史资料》，第967～1006页。个别地方据原资料作了修订。

种种名目的附加固然使晚清的田赋征额大大增加，征收中的浮收苛索更使实际收数远过于名义征额。如一则关于广东田赋“浮收之弊”的记载说：“近时民间完银一两，连一切杂费共需银二两上下。计州县解银一两，应补纹水、倾销大锭等项银二钱有零，而其征之于民也，则杂费之外，复有官羡以及书吏办公费、账友厘头、家丁厘头、差役饭食等项目，层累加计而浮收之，杂费乃与正额相倍矣” 。^[100]这种情况当然不仅仅限于广东。可以说，田赋的加重，是晚清人民负担增加最为突出的一个表现。

2．盐税的加征

甲午以后加征盐税主要采用“盐斤加价”的办法。从甲午到光绪末，全国性的盐斤加价计有三次。第一次在1894年，因中日战争筹款，清政府决定实行盐斤加价，结果淮南、四川、两浙、河南等地所销之盐每斤加价2文，其他省加1文或半文不等。此即所谓“海防筹饷加价” ，计共增收银一百数十万两，战后被拨作偿还因赔款所借的外债。^[101]第二次为筹还庚子赔款加价，各省盐斤普遍加收4文（个别省不足4文）。第三次在1908年，当时因实行禁烟，土药税收减少，度支部乃奏准各省再每斤加价4文，以一半解充练兵经费，一半归各省自用，谓之“抵补药税加价” 。这三次之外，许多省还有其他名目的加价，如湖北等省有要政加价，湖广有江防加价，湖北、湖南、江西、安徽等省有练饷加价、军需加价，河南有自办铁路加价，等等。

由于一再加价，清末许多地区的盐斤加价都远超过食盐正课，成为盐税的主要组成部分。如在芦盐销区，直隶每引盐的正课为0．63两，而加价为4．05两，达正课的6倍以上；天津每引正课为0．21两，加价亦为4．05两，竟达正课的19倍多。淮南四岸，加价为正课的13～16倍。川盐销区，有的地方加价甚至超过正课20余倍。^[102]食盐价格也因不断加价而上涨。如江西淮盐销区之盐，据记载，从1895年到1908年共加价8次，每斤增加22文，致使每引的官价由21两上涨到28．36两，零售价更上涨了1倍还多。^[103]直隶、河南两省的芦盐销区在1912年以前十余年中，共加价5次，前后每斤共加价22文，官价由每包12两上涨到17．5两，增加45．8%，零售价则上涨几近2倍。^[104]

盐斤加价之外，还有许多其他加征，如盐引加课、盐厘加增、土盐加税、行盐口捐等，名目很多。据不完全统计，清末各地食盐的税目多达700余种，征收极为混乱。大量的附加税使清末我国盐税的平均税率远超过世界其他国家，^[105]成为离不开盐的普通人民的一个无可躲避的负担。

晚清的盐税收入，在光绪末清理财政之前只有各省每年报解中央的数字，大约为银1300余万两。^[106]但这远非全国盐税收入的全貌。当时各省征收的盐税绝大部分都是外销不报部的，故不能确知全部收入为多少。清理财政以后，1909年数为4985万两。^[107]这个数字可能偏高，因为据次年督办盐政处的统计，包括正杂课捐、盐厘、加价以及官运余利都在内的盐税岁入总额，只为4542万余两；宣统三年度的度支部预算数字，盐、茶税合计也只为4631万余两。这些数字都不是精确的统计，但反映出清末的盐税岁入，至少在4000万两以上。^[108]其中属晚清时期历次加征所得的，应占一个不小的比例。

3．厘金的加课

清代自咸丰、同治时期创办、推广厘金以后，到了光绪朝，厘金局卡已遍布全国大小市镇及货物往来水陆交通要道。厘金对于当时许多省都是一项相当大的收入来源，且因此项税收从一开始就控制在各省手里，征收、使用比较自由，故加课厘金成为各省筹饷的重要手段。其征收的混乱、不统一的程度也远超过其他税收，被视为妨害商务、加重人民负担的一大恶税。

晚清各省加课厘金的方法，既有增订厘则即提高税率，也有加抽货物即扩大征课范围，还有专就某些货物提高税率的加征。增订厘则如湖南省，在1894年以海防筹饷，百货厘金按照原征率加抽二成（20%）。又如河南省在1902年为筹解庚子赔款，将货厘征率提高30%。山西省也在1901年改订厘则，并添抽货物，使全省厘金收数从每年数万两增加到1902年以后的20余万两。此外如浙江于1894年在货厘中加征“储备公款” 、湖北于1900年在货厘中加征“筹防捐” ，等等，都属用提高税率的办法增加税收。^[109]

加抽货物也比较普遍。如江苏从1896年起抽收米捐、棉花捐；浙江于1895年抽收茧灶捐，1899年在丝捐内附抽柳浦塘工捐，1902年附加丝偿款、绸绉偿款，1907年复加征“厂纱捐” ；湖南于1906年复征内地米谷厘金，^[110]等等。此外如直隶、河南、山西等省的煤厘，直隶、河南、湖北、广东等省的火车货捐，等等，也都是甲午以后开始抽收的。

专就某些货物的加征，各省所在多有，其中以茶、糖、烟、酒4种货物厘金的加征最为普遍。这4种厘金，甲午以后各省不但普遍开办，而且一再提高税率。如浙江在1906年将糖、烟、酒厘金加征二成，1900年烟、酒厘续加二成，1901年茶、糖、烟、酒厘普加三成，1904年烟、酒厘再加五成。总计茶加一次，加征30%；糖加二次，加征50%；烟、酒加四次，加征120%。又如广东，1895年加抽烟厘、酒厘2倍，1899年再加1倍，1902年茶、糖、烟、酒厘各加三成，前后烟、酒厘共加征330%，茶、糖厘加征30%。其他省一般茶、糖厘加收20%～30%；较重者山东各加二次共加征70%，又糖厘陕西加40%，四川加50% （均加二次）。烟、酒厘则至少加征20%，多者加至1倍以上（陕西、四川、云南等省）。由于连续加征，清末这四种货物厘金的征率普遍较一般货厘为高。如广东，一般货厘的征率为7．5%，而茶、糖加征后为9．75%，烟、酒更高达32．25%。

对于厘金的种种弊端，中外早有议论。尤其厘金与由条约规定外商享有的内地子口半税制度并存，在一方面使华商在同外商的竞争中处于不利地位；另一方面，由于这两种内地通过税的税率不一致，并且在收入支配上存在着地方和中央利益的冲突，在征收中也引起了多种矛盾和混乱。^[111]甲午战争以后，日益陷于严重财政危机的清政府曾设想以废除厘金为条件来换取外国同意增加关税，以解决财政困难，因而有1900年中英商约第二次修约届期前的“裁厘加税”之议。当时设想的方案是：“将进出口货一面照时价核估，扯平修改，一面专指洋货，援照洋药税厘并征办法，于核估时价正税值百抽五之后，并连子口半税二五，统加厘金1倍，总共值百抽十五，俱在海关并征” 。 ^[112]但此方案尚未及与英国交涉即发生了义和团运动和八国联军入侵，修约遂中断。辛丑和约订立后，中英始再议修约并于1902年订立新约即《马凯条约》。此约允许中国将关税税率提至12．5%，但以中国裁厘及他国也同意加税为条件。这个条约后来并未履行，成为一纸空文。

《马凯条约》订立后，为准备裁厘，清廷曾企图在各省推行统税制度。所谓统税，即将原来多次抽收的厘金改为一次性征收，此后他仅叉验票而不再征。此事创始于江西，于1902～1903年间开办，著有成效（约增加收入30%），至1904年初乃由户部奏准咨各省一体筹办。^[113]但结果并不理想，直到光绪末，只有广西、湖北、甘肃、山西、奉天、吉林、新疆等少数几省改办，其他省或以原来征厘办法与统税无异为理由，或以本省情形特别，改办必致影响税收为辞，拒绝改变。这样，大部分省份的厘金制度就一仍其旧，清廷也再未提出过新的整顿措施。

晚清的厘金收数，同其他税收一样，因各省并不将全部收入实报中央，故无确实统计。其每年报解中央之数，大约为一千几百万两。^[114]清理财政以后，度支部预算1911年的厘金岁入时，提出的数字为4318万余两，应是较接近于实际的一个全国总数估计。当然，这个数字仍然不包括以种种“规费”形式进入经征人员私囊的部分。

4．土药税厘

第二次鸦片战争以后，随着洋药税的开征，各省也开始对国内生产的鸦片征收土药税；不产鸦片的省份则对由他省运销本省或过境的鸦片课征土药厘金。^[115]甲午战争前，每年土药税厘的收数约为银一百数十万两，当时就已经是清政府的重要岁入项目之一。

甲午战争后，以土药为对象的筹款，最早是1894年户部为筹措中日战争军费在各省推行的土药行店捐输。此项措施的结果，据户部次年奏称：“各省均遵办” ，惟甘肃“按所种土药地亩加以亩税” ，云南“照茶、糖加厘之法，加收土药厘金二成” ，作为变通办理。^[116]其后，1897年，清廷又欲大幅度增加土药税厘收入。当时经总税务司赫德调查，全国吉林、直隶、陕、甘、鲁、豫、云、贵、川、江、浙、皖、闽等十三省年产土药共33万担，因拟按税厘并征办法，每担（100斤）征银60两，在各产药繁盛处设总局一次征足，约计年可收银2000万两。^[117]但此举因各省顾虑“土药税量过重，洋药更易畅销，专在总局并征，亦不免绕越偷漏” ，而未获响应，“遂仍按旧章征收” 。^[118]不过，到1899年，户部就又以洋债、军饷需款为理由，奏请饬各省“就向来征收章程，于原定税厘数目之外，再行加收三成” ，专款解部。^[119]

庚子后，因筹赔款，土药又再加征。主要有两种情况：一种为土药税及土药厘捐的增收。如直隶、湖北、湖南、广东、四川等省在庚子后分别对所征土药税厘加收一至三成。江苏、江西、河南、山西、广西、云南、贵州各省也都实行了土药厘税加征。另一种是对土膏的零售和吸食课征土膏捐、牌照税、烟灯捐等税捐。如浙江规定每售膏1两捐钱20文，福建膏捐每两收50文，山东烟灯捐每盏收20文，安徽每灯、每枪各日捐10文，湖北每土膏1两抽牌照税100文，等等。

庚子后的土药税征额，1903年为银219万余两，^[120]较庚子前约增40万两。光绪1906年，各省实行土药统税，^[121]税率提至每百斤征正税银100两、经费银15两，土药税收入遂更增至900余万两，^[122]达到清代土药税征收的高峰。

但这时清廷也受到了内外禁烟舆论的巨大压力，又值已经宣布预备立宪，不得不有“图新”的表示，故于1906年下谕禁烟，定以10年为期禁绝鸦片。为抵补禁烟的税收损失，最初曾议定开办印花税，还制定了税则和有关实施章程，但因推行阻力甚大，到清亡也未付诸实行。于是在1908年改行盐斤加价，作为土药税损失的补偿；不足之数，则令开办土膏营业牌照等税补足。如湖北省即于1909年初开征了土膏“营业凭照”和“吸户牌照捐”两种新的税项，前者按资本额征照费2～5元不等，一年换照一次；后者为每购土药1两收捐钱40文，购土膏1两收捐钱60文。^[123]所以，禁烟以后，土药税收实际仍以土膏营业及吸食税捐的形式继续存在，这在当时被美其名曰“以征为禁” 。

5．其他税捐

田赋、盐税、厘金以外，晚清各省还有统名之为“正杂各税” 、 “正杂各捐”的大量税捐，名目繁多，往往一省内即多达数十种，甚至几百种。其中有独立的税目，更多的则是历次筹款增出的附加征收。杂项税课清前期即已存在，咸丰、同治以后逐渐增多，但直到甲午以前仍不占岁入的重要地位。甲午之后，尤其庚子之后，一方面中央和各省需款迫切；另一方面地方获得了自由筹款之权，这些以前并不重要的收入就也成为重点的筹款对象，不仅旧有各税的税率提高，而且新的税目大量增出，在民间造成极大的扰害。

旧税的加征可以契税和当税为例。契税在庚子前，各省还是多按旧例征收，一般按契价每两征税银3～4分不等，每年收数多的10万两上下，少的仅几万两，甚至不足万两。^[124]但到庚子以后，赔款、练兵经费各种摊派接踵而来，各省不得不多方筹措，于是纷纷加征，有的提高了税率（如四川、湖北、湖南、广西、广东等省），有的在正税外加费加捐（如江苏、浙江、河南、山西等省）。1909年，度支部奏定契税新章，规定卖契每两征银9分，典契征6分。经过加征和整顿，不少省契税收数大幅度增加。如广东原征额每年10万两，1904年提高税率后增至年收60万两以上，为原征额的6倍。^[125]湖北于1902年、1909年两次加征后，也收至60余万两，成为“本省进款一大宗” 。^[126]

当税在甲午前，各省征率一般为每间当铺年征银5两左右，有的尚不及5两，多的也不过10两。1897年，经户部奏定新章，税率提至每间每年征银50两，^[127]较原来税率增加5倍到10余倍，火耗、帖捐等附加尚在其外。庚子后，许多省又加收当捐，所征往往超过正税，如湖北当捐每间当铺年征银100两，^[128]山东更多达350两（初为400两） 。^[129]

新税以房捐开办得较为普遍。房捐即对民间店铺及住屋抽税，早在咸丰、同治时就曾作为一项地方性杂税在京师及江苏、广东等省的个别地方实行过，甲午后湖广总督张之洞也曾于1896年行之于汉口镇。1898年，户部正式议征房捐，奏请饬顺天府及各省查明城厢、市镇之铺户行店数目，均按其月租价的10%抽捐；自建经商用铺屋，虽无租折，亦令比照同行所缴银数照收一成。^[130]不过，此次议征当时未克实行，直到1901～1902年间，因摊解庚子赔款，各省才纷纷开办。其时各省所征，有称“房捐”者，一般按租金抽收，其比例多为房租的10%或每年抽1个月房租；^[131]征于店铺者则多称“铺捐” ，一般按其资本厚薄、经营规模大小分别等则抽收，如湖北铺捐最高则月抽钱4000文，最低则抽200文，安徽铺捐分六则征收，钱庄另分三则办理，票号月捐漕平15两，等等。

房捐之外，晚清各省普遍开办的新税还有一些，如牲畜屠宰税就在不少省份开征，其名称各地不一，有“猪捐” 、“肉捐” 、“肉厘”等等名目。仅在个别省或少数省征收的新增税捐，则不胜枚举。其中有的也是大宗入款，如广东的赌饷，最多时岁入在200万两以上。但更多的还是收数零星，名目则不胜其繁的地方性杂捐。清末，各省州县兴办新政（学堂、警务等），都是就地筹款，因而开办种种地方杂捐。如广东的此类杂捐就有木排杉捐、鱼捐、糖捐、米捐、秤捐、柴炭捐、麻纱布捐以及纸簿捐、鸡鸭蛋捐、爆竹捐、花舆捐、人力车捐、粪捐等，名目不下二三十种。这些杂捐各地自定章程，征及锱铢，财务极端混乱，经征人员勒索中饱，为害地方最烈。

以上种种新旧税捐，虽然每一种的收数都远不能同田赋、盐税、厘金等大宗收入相比，但合起来的总收数亦颇可观。宣统三年预算列在“正杂各税”项下的岁入为2616万余两，占全部岁入的8%以上，已经远非甲午前甚至庚子前那种年征杂赋仅一二百万两，占国家岁入比例微不足道的情况了。这是晚清财政收入结构的一个变化，反映出陷于严重财政危机的清王朝对人民变本加厉的搜刮。