公共经济学的定义

一、公共经济学的定义

什么是政府?政府必须做什么?以及政府应该怎样做?这三大问题是现代社会中客观存在的现实问题。公共经济学就是从经济学的角度来解释、分析和规范政府的职能和作用的科学。中国正处于由计划经济向社会主义市场经济转变的历史变革时期，经过多年的改革开放，社会主义市场经济已经有了很大的发展，政治改革也已经提上了议事日程。公共经济学在深化改革、扩大开放中具有重要的理论指导作用，学习和研究公共经济学，规范政府的经济行为是时代的要求，是建设社会主义市场经济的要求。

本章简略介绍公共经济学的定义、研究内容及其与其他经济科学的联系与区别。

(一)公共经济学的定义

公共经济学是研究政府经济行为的科学。

从严格意义上来说，公共经济学应该称为公共部门经济学。这是从其英文名称(Public Sector Economics)直译过来的。所谓公共部门是指政府及其附属物。有时，人们把公共经济学也称为政府经济学。

在市场经济条件下，政府也是一个独立的经济主体。西方经济学把所有经济主体分为公共部门(Public Sector)和私人部门(Private Sector)两大类。公共部门是指政府及其附属物，私人部门是指企业和家庭。无论政府还是企业和家庭，都以各自的方式参与国民经济运行，影响着国民经济的发展方向和速度。

在西方宏观经济学的核心理论，即关于国民收入决定的理论中，就把政府、企业和家庭看作三个平等的主体，相互关联，而又各有自己的运行规律。如不考虑国际市场的因素，一国国民经济就取决于这三者的经济活动。家庭向企业提供劳动、资本、土地、企业家才能等各种生产要素，并从企业取得相应的报酬。居民再以这些报酬向企业购买商品和劳务。企业向家庭购买各种生产要素并向家庭提供各种商品和劳务。政府通过税收和政府支出来与企业和家庭发生联系，参与国民经济。经济要保持正常运行，不仅要使企业的投资等于家庭的储蓄，而且要使政府从企业和家庭取得的税收与其向企业和家庭提供的产品和劳务相等。国民经济运行出现不均衡时，政府可以通过调节税收和财政支出，居民可以通过调节消费与储蓄，企业可以改变投资与生产来使国民经济重新恢复稳定。

虽然政府与企业、家庭一起共同参与国民经济，但是其行为方式和目的却是大相径庭的。企业和居民作为私人部门是以收益最大化为前提和目标的。政府却不能，它的经济活动一方面不能忽视收益与成本;另一方面又必须以全社会公正和公平为前提和目标。市场经济是有生命力的，但并不是任何时候都有效的。市场也有其失败之处，而政府有时可以弥补市场的不足与失灵。在市场经济条件下，政府的作用主要有三个，即收入再分配功能、社会资源配置功能和宏观经济稳定功能。

换而言之，政府是以自己独特方式和规律与企业、居民一起参与和影响国民经济的。公共经济学就是经济学中专门研究政府经济行为特殊规律的分支学科，是论述各级政府部门及其附属物(如国有企事业)的存在意义和行为方式，回答政府必须做什么以及应该怎样做的学问。

(二)公共经济学的研究对象

从定义中可知，公共经济学的研究对象是公共部门，即政府及其附属物。

所谓政府是国民经济中唯一通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的实体。政府除对特定区域内居民负有政治责任以外，还参与非市场性的社会生产活动和社会财富再分配。政府参与的非市场性生产活动是指政府为满足居民的公共消费需要，通过向社会成员征税和强制转移财富的办法来筹措资金，以不营利为目的从事生产和提供诸如国防、治安、教育、卫生、文化等公共服务。政府所从事的社会财富分配是指为了保证特定区域内全体社会成员的公平与公正，维护社会的稳定，采取税收或其他强制手段对各社会成员的财富进行重新分配。

公共部门的内涵是十分丰富的。一般而言，公共经济学中对公共部门，也即政府的含义分成四个层次加以理解。

第一个层次是狭义政府。这是涵盖范围最狭小的公共部门。一国中央政府的各部、委、办及其内部各厅局、附属机构是公共部门的核心层次。

第二个层次是广义政府。这个层次的公共部门不仅包括中央政府，而且还包括各级地方政府及其附属机构。

第三个层次被称为统一公共部门。这个层次的公共部门在广义的政府之上，又加上了非金融的公共企业。也就是说，除了中央政府与地方政府之外，第三层次的公共部门还包括中央和地方政府出资兴办的各种企事业，例如医疗卫生机构、教育机构及电讯等。不少国家把中央政府出资兴办的企事业称之为国有(国营)企事业，把地方政府出资兴办的企事业称之为公营企事业。

第四层次被称为一般公共部门。这一层次的公共部门在中央和地方政府及其各自兴办的企事业之外又加上了政策性金融机构。这些金融机构是为了实现特定的目标而由中央或地方政府出资兴办的。一般以进出口银行、开发银行等形式出现。之所以把政府兴办的金融机构从第三个层次的官办企事业中专门单列出来，是因为金融企业的特殊性所致。第三个层次中的非金融企事业只是在国民经济特定领域内提供产品和劳务，相当多的官办企事业只是个别政府机构职能的延长和扩大，对国民经济影响有限。然而，金融性的政府企业是超越个别政府机构的职能，对整个社会的资源配置直接起作用，对国民经济有着极大的影响。

简言之，公共经济学的研究对象是中央政府的经济行为、地方政府的经济行为，以及包括官方金融机构在内的所有由中央与地方政府出资兴办经营的企事业的存在意义和经济行为。

在中国，如何界定政府出资兴办经营的企事业是公共经济学的一个新课题。中国正处于从计划经济向社会主义市场经济转变的过程中。以政企分开为目的的经济体制改革使政府正从无所不包的责任和义务中解脱出来。不仅一般国有企业，而且国有商业银行都在转制，引进股份制，完全按市场经济机制展开生产和经营。转制后的国有企业虽然由于历史原因国家还拥有一定的股份，甚至控股，但从经营方式而言，国有企业，包括将来的一部分国有商业银行与一般意义上的私人部门并无本质上的区别。因此，本书在讨论问题时，已经把国有企业和国有商业银行排除在外，只讨论广义政府和官办政策性银行。即本书在讨论中国的公共经济问题时，只研究中央政府的经济行为、地方政府的经济行为、中央和地方政府出资兴办和经营的按公共经济规则行事的政策性金融企业。对于上述第三层次中所讲到的非金融性公共企业则作为中央或地方政府经济活动的附属企业来看待。

在明确了中央政府、地方政府及中央和地方政府兴办经营的企事业是公共经济学的研究对象之后，还必须对上述主体的经济行为作一界定。

一般而言，从上文提出的政府三大功能出发，研究政府经济行为也有三个层次的内涵。

第一层次是研究财政收支。即根据法律征收的各种税费，根据政治程序决定的预算支出各项费用是政府经济行为的核心。既然政府也是一个经济主体，其财政收支也应该讲究收益与成本。

第二层次是研究财政收支对国民经济的影响。财政收支原来只是维持政府人员生存和政府机构运作的非生产性开支。但是随着政府作用的不断扩大，不仅为自身存续所必需的收支在国民经济中所占比重越来越大，同时由于受凯恩斯主义功能财政思想的影响，财政的作用不只限于维持政府自身的存续，而且已经成为调节国民经济的重要手段。

第三层次是研究包括财政收支在内的公共部门经济的合理性与必要性。战后各国政府出于调节经济和扩大社会福利的需要，出资兴办经营的企事业不断增加，连同财政收支一起成为国民经济中一个庞大的部门。因此，人们不得不对如此庞大的公共经济的合理性和必要性作认真研究，弄清楚为什么要维持如此庞大的公共经济，如何使其发挥应该起到的作用。