区域经济规划的程序

第一节　区域经济规划的程序

区域经济规划的中心是根据区域条件、特点来安排特定地域各项建设事业的综合布局，把发展战略提出的经济社会发展的总目标、总任务以及经济规划规定的比例关系、规模、速度，都分散落实到特定的空间，并把国民经济各部门、再生产各个环节、各生产要素进行空间组合。区域经济规划是一个复杂的规划体系，并构成一种特定的人类活动。人们对区域经济规划过程的认识经历了一个长期的探索，并在不断实践的基础上日益成熟起来。区域经济规划的规划过程是对特定区域进行管理和控制的预期安排，其基本的出发点是寻找实现人类活动目标的最有效途径。虽说区域经济规划的种类繁多，但仍有其一般模式、共有过程可循。

一、一般程序

早期的规划者认为，规划就是编制方案，这无异于画出详细的规划图。例如，1937年英国的城乡规划法，提出了制定详细规划图的周密条款，并把重点放在土地利用规划上。这种规划的特点是重图纸而缺乏文字解释。

随着人们对区域发展问题认识的深入，区域经济规划地重点转到选择规划所要完成的任务和完成任务的各种途径上面。人们开始提出各种政策并预测评价各种政策造成的结果。同时编制方案的重点也从详细地规划图转到文字的解释和说明。这种区域经济规划被称为以控制论为基础的系统规划。

控制论的中心思想是将世间万物都看作一个复杂、相互联系、相互作用的系统，一个大系统由若干个受到各种因素影响的子系统构成。如若将各种控制机制引入到系统各个部分，系统将向特定的方向运动和转化。人们借鉴这一思想，在区域经济规划中用两种手段对所制定的规划进行控制：第一，控制公共投资的方向，包括用于基础设施、住房、医疗、教育、国防或科技等方面的投资比例；第二，对投资开发产业进行鼓励或限制。区域或城市的政府手中有了控制的权利便可以操纵区域经济发展的方向。

这种思想不断被应用于区域经济规划过程，形成了三类模式：

（一）直线发展的规划过程

顾名思义，规划过程呈直线发展，最后步骤回路至首个步骤而不断重复。规划方案首先要求列出广泛的目标并根据所定目标确定比较具体的任务。随后，借助系统的模型来确定将要采取的措施。然后，结合具体的任务和已知财力来评价和比较各方案，选定方案并进行实施。此时，规划并没有结束，它要求规划者回过头看方案实施进程与假设的背离程度并进行及时修正，以此为基础重复进行这样的过程。

这种规划的过程适用于诸如城镇体系规划、土地利用规划等规划目的明确的规划。基本方法是：上一级布置规划地决定，继而罗列规划的目的和内容等，然后因地制宜设计方案并实施监督。

（二）周期循环的规划过程

这个规划过程把对受控系统的观察和对控制方法的设计及试验明确地分开。在规划内容的两侧都有对应的回路，表示整个过程是周期循环的。在过程的每一个阶段，都必须对系统的观察和打算采取的控制手段的发展情况加以对照。

这种规划过程适用于诸如区域经济发展战略规划、县域规划等规划内容并非事先给定的规划。其一般特点是：规划区域的政府提出规划的目的并希望寻找一条正确的区域发展道路，但规划的具体内容待研究后才能确定。这样的规划首先对地区的发展情况进行分析，找到区域经济发展中存在的主要问题。规划者对规划地区存在问题的认识深度、能否找到影响区域经济发展的关键因素与规划价值大小直接相关。

这类规划过程的特点是：根据发现的问题来确定规划的具体目标，对提出的发展目标进行预测，提出规划方案，监控方案的执行情况，进行双回路的反馈。

（三）三级式的规划过程

这类规划过程将整个规划的过程划分为三个阶段，纵向分为三级。最下一级称为“了解”，它包括分析受控系统所需的方法和模型等操作工具的设计；中间一级称为“设计”，它涉及在分析问题和综合比较各方案时对上述方法的使用；最上一级称为“政策”，是指管理和控制系统所采取的行动，如罗列目标、评价比较方案以及最优方案的实施等。

这类规划过程的特点是分步骤进行区域经济规划。它适用于大多数的规划，对于那些具有比较强的评价性的规划更具实用性。如大型项目所在地区的发展规划、流域区的发展规划等。在这类地区的具体规划进行之前，首先要求对某一个项目的作用和影响作一个合理的评价，然后才能够进行具体的规划。如天津滨海新区的发展规划、黄河上游地区的发展规划等。

这类规划过程的第一个阶段是方法的确定，即进行室内作业，确定对主导项目进行评估适用的模型和方法。第二个阶段是一般的规划制定，与前面的过程相似。第三个阶段是制定政策，即具体行动的机制。此阶段最为重要，也是规划的最难点所在。

二、国内实践模式

国内从20世纪80年代开始进行区域经济规划活动，对规划过程的认识也是一个由浅入深的过程。一个完备合理的区域经济发展规划应包括在充分调查研究的基础上先期的区域经济发展战略思路的确定，并以此为指导进行区域经济发展规划的全面系统地分析、制定、评价与落实。国内规划者参考并综合国内外区域经济规划过程的认识，目前基本形成了三个主要阶段：

（一）确定区域经济规划的目标、任务和对象

区域经济规划的目标具有高度的概括性，涵盖经济、社会、环境等领域。区域经济规划目标的选取因区域经济规划的类型而异，战略规划的目标是宏观目标，产业发展规划的目标是中观目标，土地利用规划的目标是微观目标等等。

区域经济规划的任务是指为达到区域经济规划目标必须完成的工作，以及这些工作所包含的具体内涵。它是在目标确定后的进一步确定，一般只有在较深入地审视被规划的系统后才能提出任务。例如，区域经济发展战略规划的目的是实现区域经济的综合持续发展，而实现目标要完成的任务有：发展何种产业、建设多少城镇、建设何种基础设施、规划什么样的环境等。

区域经济规划的对象不是宏观的对象，而是指具体内容所需要面对的对象。它是由任务转变而来，表达了特定的建设计划，具有非常具体的特征。例如，发展产业的具体对象是土地的利用、资源的开发以及工厂的设立等。

值得注意的是区域经济规划的目标、任务、对象时刻处于一个不断变化发展的过程之中，规划者应该连续、有序、周期循环地规划并从中寻找经验不断完善规划。

（二）区域经济规划的方案设计阶段

区域经济规划过程极其复杂，一般有如下步骤。第一，规划准备：这一阶段主要是做好工作计划和方案，成立规划工作领导小组及工作班子，落实相关经费和人员培训。第二，调查研究：这一步骤主要是根据规划任务的要求考察区域发展的经济、社会、资源、环境基础并能确定区域发展中的基本问题。一般通过听取相关方面意见并进行相关专题研究可完成此步骤。第三，分析预测：利用所收集、调查的资料找出区域发展的优势、劣势，据此形成对区域经济的总体认识。以此认识为基础，用百分比法、趋势外推法、回归分析法等对区域经济发展的一系列目标进行长短期预测。第四，目标设计：这一步骤关系到区域经济顺利发展问题，是区域规划的重中之重。它包含两个部分：第一部分，形象目标，即经历一段时间的发展后，该区域将会是什么样子。第二阶段，预测目标，即将各项指标的预测结果作为目标。第五，内容设计：它包括专题研究和综合研究两个方面，前者指取区域主要产业部门、区域各地区及若干专门问题的研究并形成专题研究报告；后者是在专题研究的基础上，制定区域各类产业和各项经济社会事业发展的具体规划。

（三）区域经济规划的方案评价、实施与监督阶段

区域经济规划的方案设计出来之后，就必须对方案进行评价。评价的主体可以是用户，包括各级政府和企业，从使用者或操作者的角度来评价；也可以是该领域的专家，用专业的眼光来看待这些方案。对规划方案的评价有三种方法，即投资-效益分析法、规划平衡法和目标效益矩阵法。

区域经济规划方案的实施阶段是规划整体过程的最重要和最现实的环节，但也是经常容易被忽视的阶段。由于规划的方案设计与方案实施不是由同一批人完成的，专家组经常认为当方案评审通过之后就完成任务了，而不去管实施的最后效果如何。要克服这个问题，关键在专家的组成方面要有三类人的结合：外来的国内知名专家、本地专家和政府专家。

从规划的制定、方案的选择到实施管理是一个不断重复的过程，需要靠本地专家和政府专家组成有效的监督体系。监督体系所形成的规划报告需要上报上级审批，或由地方政府批准，形成规范性文件后公布实施，各级政府应保障规划的实施并进行相关的监督。