“再造兰州”战略中的融资问题研究

“再造兰州”战略中的融资问题研究

顺应城市发展正从旧城区饱和向新城区建设推进的趋势，兰州市委、市政府做出实施“再造兰州”的重大战略决策，要在继续抓好老城区发展的同时，寻求新的发展途径，加快转变发展方式，通过积极推进兰州新区建设和高新技术产业开发区、经济技术开发区的增容扩区，以及产业园区的开发建设，着力拓展城市发展空间，培育新的经济增长极，力争通过5～10年的努力，在城区面积拓展和经济总量上再造一个兰州。这样，兰州的城市化建设水平将明显高于经济增长水平，必然带动城市建设和各类项目建设的大规模投资，仅基础设施等前期投资规模估计即达1000亿元。破解资金瓶颈，实现强投入、快发展，是兰州未来建设中亟待解决的问题之一。如何满足急剧增长的城市基础设施及项目建设投资需求，已成为兰州地方政府所面临的极大挑战。

与全国众多城市一样，兰州城市建设资金主要来源于财政收入、国债及银行贷款，并以财政拨款为主。以自有资金和银行贷款筹集项目建设资金的间接融资方式，由于受融资渠道狭窄、资金来源结构单一、融资成本较高、融入资金总量有限等因素的制约，已经很难满足城市建设工作的现实需要。更令当地政府措手不及的是“再造兰州”的计划甫一出台，即遭遇《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称“19号文”）的限制，一时间，担负起传统地方基建主要融资任务的地方融资平台寻贷无门、发债无门。

兰州市近几年来城市基础设施方面建设的成绩是有目共睹的，城乡基础设施建设“十五”时期投入87.7亿元、“十一五”时期投入增长了2倍多达296.36亿元。但与国内其他城市相比，兰州城市基础设施建设较为落后，老区改造，新区建设，诸多项目急需巨额资金。来自兰州城乡建设局数据显示，兰州市2011年城乡基础设施投资计划内容涉及道路桥梁建设、供水、燃气、集中供热、园林绿化、轨道交通、兰州新区建设等8个大类共119个项目，其中仅城市基础设施建设项目投资需求就达170亿元。

面对千载难逢的发展机遇，面对大量的资金缺口，面对地方融资平台的收紧，“再造兰州”中要吸取先发地区和兄弟城市的经验，除政府资本外，还要瞄准多种社会资本，利用市场经济的投融资手段多种渠道融资，迅速填补新区基础设施的空白，改善交通和投资环境，提升综合服务功能，加快项目落地，提速兰州新区和两个开发区建设，让新区建设成为未来兰州乃至甘肃重要的经济增长极。

一、“再造兰州”战略中融资方面可资借鉴的经验

兰州处于欠发达地区，市场经济不完善，水平不高。目前遇到的问题可能在国外和国内发达地区已经出现过，我们要在经验上学习、在机制上创新，还要面对新情况新规定灵活变通。从外地情况看，重大项目资金主要来源于银行贷款、政府投入（资金、资源、资产、资本）、民间资金、外资及发行债券等。而拉动内需的重点项目——公共基础设施建设项目，资金来源除国家及地方政府的部分投入外，主要是通过政府投融资平台向金融机构融资来解决。因“重庆模式”可供兰州借鉴的意义更大，故我们做了重点分析。

（一）“重庆模式”

从2002年开始，重庆市按一体化职能统筹配置维系国计民生领域及战略性领域的国有资产，整合各类分散资源，逐步组建了渝富、城投、地产、高发、开投、交旅、水投、水务八大政府性投资集团（“八大投”）。通过近7年的努力，基本建成了基础设施和公益设施建设融资平台和工商产业、企业融资平台，实现了由单一生产经营向生产经营与资本经营并重的转型，完成了基础设施建设和重大国计民生领域职能的合理划转及资产配置，充分发挥了国有资本保障民生和成为地方政府调控工具的职能。

“重庆模式”的主体是由重庆市政府组建八大国有建设性投融资集团（简称“八大投”）所构成，分别负责城市基础设施建设不同领域的投融资。与之相对应的制度安排还包括投融资政策、风险管理机制等。“重庆模式”不是一般意义上的公共财政投融资方式的改进，而是颇具社会主义市场经济特色的典型案例。

重庆投融资模式主要包括以下四个要素及其相应特征：（1）从主体来看，“重庆模式”的主角是一批公司化、集团化、专业化和规模化的政府建设性投资企业。（2）从融资方面来看，“重庆模式”改变了传统体制下财政拨款的单一融资方式，探索出了五大资本金注入方式，并利用各种融资工具以市场化的运作方式进行融资。（3）从投资方面来看，“重庆模式”突破了传统体制下政府“多位一体”的模式，实现了投资、建设、运营、使用的职能分离模式。（4）从风险管理来看，该模式构建了“三个不担保”和“三个平衡”的防范机制。

重庆投融资平台建设的核心是：（1）“五个注入”，即国债、规费、土地、存量资产、税费返还五方面的注入，以保证投资集团资本金来源足额到位。（2）“三个平衡”，即指净资产与负债的平衡、保持投资集团现金流平衡、投入与产出或投入与资源配置平衡的经营管理原则。（3）“两个循环”，即指“储地—融资—建设”循环保证城市基础设施投资，“储地—整治—出让”循环保证投资集团自身投融资能力的土地运作模式。（4）“三不原则”，即指财政不为投资集团作融资担保、投资集团之间不能担保、专项资金不能交叉使用的经营风险控制。

从2003年起重庆投入近2000亿元进行了城市基础设施和公共设施建设，城乡面貌出现了日新月异的变化，被外界称为“3个月换一版地图的城市”，而政府债务依然同2002年一样是450亿元，增量为零。这完全得益于近年来，重庆市政府一改过去由政府出面直接举债为主的投融资体制，转变为以国有建设性投融资集团作为企业向社会融资为主的方式，开创了城市基础设施建设投融资体制市场化改革的“重庆模式”。该模式不仅在实践上推动了重庆基础设施建设的迅速发展，而且在理论上也对传统的投融资体制进行了大胆创新。

（二）“重庆模式”与其他模式的比较

重庆、上海和武汉各自对基础设施投融资体制进行了改革，形成了各具特色的改革模式。

1.与“上海模式”的比较。上海基础设施投融资体制市场化改革起步最早，是我国东部地区较为成功的一种模式。90年代后期，上海以资产运作为重点，以市场化的方式，吸引社会资金投资。在此期间，对投融资体制进行了改革：（1）改变了过去计划经济体制下财政直接投资的单一模式。所有建设项目，都以项目公司的方式，实行市场化运作。（2）改变过去建设运营混合模式。对轨道交通等实行了投资、建设、运营、监管四个分离，在这些环节中引入竞争机制。（3）改革垄断行业。近几年来，上海打破了自来水、煤气等自然垄断行业的垄断，加强市场竞争。这样，上海城建投融资体制改革总体上实现了投资主体由单一到多元、融资渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变。

“上海模式”与“重庆模式”都改变了传统的政府财政直接投资模式，实现了融资渠道的多元化，项目建设的代建制，以及间接的政府投资管理。但是它们主要有两点不同：第一，市场化程度不同。“上海模式”的投融资市场化程度较高：十年仅土地批租筹措资金达1000多亿元；向外国政府、金融机构融资高达32亿美元；十年累计发行企业债券120亿元；社会资本参与程度高，很多项目社会资本比例高达70%。第二，政府影响力不同。“上海模式”中的政府主要起着投融资方向的引导作用，政府干预程度较少，而“重庆模式”中的政府对城建投融资起着主导作用，政府干预程度较大。

与“上海模式”相比，“重庆模式”的市场化程度相对较低。“八大投”的壮大有赖于政府各种资本金的集中注入。此外，与东部地区相比，西部地区基础设施建设项目造价高，回收周期长，盈利水平低。由于受这些客观因素影响，“重庆模式”的投融资市场化程度较低，所借外债较少，企业债券规模较小，民营资本较少参与。如果说“上海模式”是以小的政府投入引导大的社会资本参与，那么“重庆模式”则恰恰相反，它是以大的政府投入带动小的社会资本参与。总的来看，两者都是比较成功的模式，适合于各自的具体条件。“上海模式”比较适用于东部沿海经济发达、市场化程度较高的地区；而“重庆模式”更适合于中西部经济相对落后、市场化程度较低的地区。特别是重庆处在西部大开发之中，基础设施整体水平较低，对其投资需求较为迫切，而且原来就具有一批颇具实力的国有企业，加上政府的综合管理能力也强，这一模式就显得更加适宜。

2.与“武汉模式”的比较。近年来，地处中部地区的武汉市城市基础设施投融资改革进展较快，也形成了自己的特点。武汉市城市基础设施建设主要由单一的武汉市城市建设投资开发集团有限公司来经营管理。2002年7月，武汉市政府对武汉城投公司进行了重组，打造了武汉城市建设的“航空母舰”。截至2006年年底，武汉城投总资产为372亿元，总负债为297亿元，资产负债比达到80%。武汉城投所属单位包括水务集团、燃气集团、房产集团、大桥集团、桥建集团、城投房地产公司等。城投公司也多方面拓宽了融资渠道：（1）积极引进国际金融组织和外国政府贷款；（2）争取国贷资金；（3）争取国家开发银行授信；（4）发行企业债券；（5）取得国内各大商业银行贷款；（6）盘活存量资产。

与“重庆模式”和“上海模式”一样，“武汉模式”也实现了融资渠道多元化、项目建设代建制和间接的政府管理。不同点在于“武汉模式”的主体单一，没有按基础设施领域分工，属于“大一统”模式。而“重庆模式”按不同领域组建了专业化的投融资集团。如果说“武汉模式”的主体是一艘功能齐全的航空母舰，那么“重庆模式”的主体则是八个专业化航母所组成的航母舰队。“大一统”模式的弊端在于：权力过大，容易形成垄断；不同领域的项目由一个主体来管理，容易造成风险过度集中；不利于发挥专业化比较优势；财务风险较大，06年资产负债比高达80%。相比之下，“重庆模式”更具优势：各投融资集团能够专注于本领域业务，发挥比较优势；各集团之间不可以互相担保使风险分散在八个不同的投融资主体上，能够有效降低系统性财务风险；资产负债比正常，财务风险小。“八大投”平均资产负债比为55%，比武汉城投低31%。

（三）天津模式

在各方关注地方政府融资平台风险、加大防控的情况下，天津像重庆一样，希望寻找一种机制，使得平台债务偿付和政府财政能隔离开来，设立一道政府和企业之间的债务风险防火墙。

2004年方才起步的天津融资平台，学习了重庆模式。当地监管机构正在用“特定目的公司”取代城投公司的提法。根据其对投融资平台的新定义，“特定目的公司”是指以政府出资和资源为基础，以市场化方式运作，承担城乡和经济功能区基础设施开发建设任务的公司。这一概念的涵盖面，除包括现有的城市投资公司以及各经济功能区基础设施建设开发公司之外，还包括土地整理公司（中心）和其他各类由政府出资的建设开发公司。天津政府希望政府出资的各类投资公司在整合的过程中，加大对经营性项目的转化，并建立规范的信用评级制度和贷款评估制度。

根据运作项目的不同，“特定目的公司”分为非经营性、准经营性和经营性三类。非经营性项目，是指项目本身没有经营性收入，但纳入市年度建设投资计划的基础设施项目，主要包括城市路桥、河道改造、环境治理和绿化等项目。准经营性项目，则指具有较强公益性、同时具有一定可经营成分，但自身收入难以平衡投入的项目，主要包括地铁、城市综合开发等项目。而经营性项目，是指企业根据自身可持续发展和市场的需要自行组织经营的与城市基础设施相关的项目，如高速公路等。

区别非经营性项目和准经营性项目、经营性项目，主要是规范资金筹集来源，从而分类构建风险管控系统。非经营性项目的建设资金来源于财政拨款，准经营性项目资金则由建设交通部门和财政局配合安排，而经营性项目则由特定目的公司自行筹措。

综上所述，“重庆模式”有一定优势也有一定适用条件。该模式对那些具有以下特征的中西部城市较为合适：（1）基础设施整体水平较低，而投资需求较为迫切；（2）市场化程度不高，需要政府主导；（3）西部地区基础设施项目造价高，回收周期长，盈利水平低，社会资本暂不愿进入；（4）有一批颇具规模的国有企业，且它们在当地经济总量中比重较大；（5）政府综合管理能力较强。

（四）对兰州的有益启示

甘肃以及兰州的发展与重庆面临着相似的困难，也肩负着相同的使命，借鉴重庆的成功经验对“再造兰州”战略的实施大有裨益。

1.积极转变政府财政投资管理模式。在常规公共财政管理中，在经济发展、项目建设上，很多时候都靠政府财政拨款，或者政府用财政担保去融资，结果是事情办不大又办不好，另一方面财政累积的负担越来越重。要转变财政、投资、建设三不分的传统模式，理顺财政拨款和具体项目建设的关系，建立健全科学可操作的规则。投资集团作为投融资主体和平台，所有投资都由投资集团组织，财政既不直接借贷，也不作借贷担保，财政债务得到控制。因此，把财政担保转变为以建设性投资集团作为企业向社会融资为主的制度，从根本上改变城市基础设施建设的投融资体制，最终形成“政府导向，按市场化方式投融资，然后进入社会参与”的模式。2002年重庆市一般性财政收入为126.07亿元，政府财政负债余额450亿元；2008年地方财政一般预算收入达到577.24亿元，负债余额仍仅为450亿元。重庆市在没有增加政府债务的前提下，完成了众多需要巨额投入的政府工程。

2.大手笔搭建政府投融资平台。政府要达到宏观调控的目的，需要壮大政府主导投资的能力，做到四两拨千斤，并最终调动起民间投资，扩大全社会的投资规模，也就是政府手中必须有一批投融资信用很好的企业集团，代表国有资本去投资，以发挥政府放大投资的作用。目前，甘肃省以及兰州市都已经拥有了政府出资的投资公司，兰州新区财政局也注册成立了兰州新区城市建设发展投资集团有限公司，但无论在资金规模还是运作模式上都与重庆模式有相当的差距。因此，当务之急是要打破行政分割，进行跨行业、跨区域的国资整合，优化资源配置，使资产向优秀企业集中、资本向优秀企业家集中、资金向优秀项目集中，壮大规模，增强实力。只有“财大气粗”，才能提升信用空间，吸引大财团和战略投资者，并在合作中拥有话语权。

3.多渠道运筹发展资金。在公益性较强的投资中，政府投资公司需要依靠自身实力，取得较多银行授信，利用“以地换钱”、经营权转让等办法筹集资金。在进行此类投资操作时，必须树立将政府的死资产变为市场活资产的理念，在国家政策允许的范围内，将政府资源注入投资公司，变成政府可以操控的活钱。在有盈利预期的投资方面，可以通过政府信用的隐形担保实现杠杆化，引入战略投资者。

投融资平台需要进一步增强市场化融资能力。除了银行贷款融资以外，还要考虑怎么推动股票市场的融资、推动债券市场的融资以及更好地推动信托产业的融资。另外，要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。例如，重庆项目中美国亿泰证券与渝富资产管理公司签署协议，双方将组建西部第一家合资私募股权基金管理公司——重庆亿泰股权投资基金管理公司。基金管理公司将募集一只50亿元的基金，双方约定25%的资金必须投重庆项目。毫无疑问会给当地经济发展带来资本，也在一定程度上解决当地中小企业融资难问题。

4.严标准防范经营风险。投资公司是一把双刃剑，一方面可以帮助经济社会发展，但另一方面随着公司资产规模的扩张，即使在正常负债率的范围内，也会产生大量的债务，操作不好将给政府带来巨大的损失。兰州市已经规划要成为区域金融中心，如果今后依然大力发展政府投资公司，所要面对的风险将会越来越大。在借鉴重庆市成功经验的基础上，我们应该未雨绸缪，尽力探索符合兰州实际情况、更加安全的风险防范机制。

5.高起点培养引进资本运作人才。人才是具有决定性的生产要素。资本运作是一件具有挑战性的工作，必须选好队伍，配好班子，让那些懂经营、善管理、会运作的人来做专业的事情。一批专业的人才和一个专业的团队，将会带来一场观念的革命、一种模式的创新。

总之，“重庆模式”对有相似背景的兰州地方政府如何满足急剧增长的基础设施投融资需求，具有积极的借鉴意义。“天津模式”则更符合最新的国务院“19号文”的要求。我们可以吸取两者的长处，建设既符合兰州实际，又有前瞻性的兰州融资平台体系。

二、“再造兰州”战略中融资问题解决方案选择

（一）“再造兰州”融资策略安排

在城市公共设施及基础设施建设方面，兰州尚未有较好的投融资渠道，之前的通过自有资金和银行间接融资方式筹资的投融资体制已不能满足当今“再造兰州”的形势要求，特别是在今年6月份，国务院“19号文”的下发，堵住了很多地方政府依靠地方融资平台搞城市建设融资的路子。兰州目前急需充分利用市场机制，扩大融资渠道，为“再造兰州”输入源源不断的资金“血液”。

实施“再造兰州”战略所需的巨额资金主要有两大块。一是政府资本，包括中央、地方财政专项拨款、特定用途税收、政策性收费和国债专项资金；二是社会资本，即政府资本之外的所有投入部分，包括各类型企业投资、银行贷款、外资等。如何从制度上安排这些资金的投向、投放次序及投资回报，是“再造兰州”融资策略首先要考虑的方面。

1.不同资金的投向安排。在“再造兰州”的投资项目中，既有能够产生足够现金流的经营性项目，又有只能产生部分现金流的准经营性项目，还有不能产生现金流的非经营性项目。在明确政府和市场正确定位的基础上，根据运作项目的不同安排不同资金的投向。经营性项目主要通过市场进行有效配置，有市场收费机制和资金流入，资金来源应以民间资本为主，通过市场化投资方式来实现，包括收费公路、自来水、天然气、电力等行业；准经营性项目能形成稳定的现金流并具有潜在的利润，但仅靠项目自身的运营收入无法收回投资成本，必须通过政府优惠政策或适当财政补贴维持运营，要依靠政府和市场共同解决，资金来源为政府资本和民间资本，包括污水处理、垃圾处理、公共交通等行业。非经营性项目是公益性质的，项目效益主要为社会效益和环境效益等，无收费机制，用市场资源配置的办法无法实现有效供给，这类项目只能由政府负责实施，资金来源为政府资本，包括城市道路、绿化、广场等基础设施。

需要注意的是，一要规避政府资本投入的低效率问题；二要确实发挥政府资本对民间资本的种子带动作用，采取多种方法、手段，吸引和调动民间资本投入兰州新区建设项目。

2.资金投放的次序问题。“再造兰州”的阶段性决定了融资方面同样具有阶段性的特征。“兰州新区”建设的起步阶段，融资模式应由政府主导，以财政资金和银行贷款为主要的融资方式。随着投资环境的逐步改善，转为以资本市场为主导，以债券、股票、信托等直接融资为主的融资模式。

（二）“再造兰州”建设中融资渠道的选择

多年来，兰州市基础设施等城市建设投融资渠道单一，主要依赖财政投资和银行贷款。只发行过一次15亿元的城建债券，在风投、私募等方面的利用几乎是空白。在实施“再造兰州”战略的今天，像大规模的公用设施和城市建设这些需要宏大资金的项目只能通过市场来解决。在市场经济下，政府不再是市场的主体，企业才是主体。政府授信企业作为市场的主体，要政策、要服务找政府，要钱就去资本市场，按照市场的规则寻求解决问题的最佳途径。而政府主要负责搭建平台，提供政策服务。

1.争取中央财政和省财政支持。兰州市的财政收入尽管连年增长，但财力依然很弱小，2010年，兰州市实现地区性财政收入303亿元，完成地方财政总收入127.66亿元，兰州市仍然是“吃饭财政”，全市民生项目支出还存在缺口，每年可用于基础设施建设的财力不到10亿元。相对于“再造兰州”中的新区建设和两开发区增容扩区上千亿的巨额建设资金来说杯水车薪。据新闻报道仅兰州新区今年就需建设资金38.4亿，财政预算才安排1.5亿。所以要强化向上争取政策和资金。就西部大开发城市、可循环经济发展城市、兰州新区建设、开发园区增容扩区和省筹、重大项目点供地和独立选址等重大政策，多去国家和省相关部门进行汇报和沟通，争取支持。

2.打好土地融资这张牌。10亿元财政如何撬动1000亿投资？在融资平台贷款、地方自主发债等融资通道被堵之时，通过土地出让向外寻找开发合作伙伴，成了兰州新区开发的最佳战略选择和最便捷、最有效的融资出路。此前，兰州市政府通过政策获得了400平方公里的新区用地，其中5年内可用于出让的土地超过100平方公里。

按照500万元/亩的价格估算，100平方公里土地至少可以获得7500亿元的土地出让收入。这块土地和巨大的出让收入就是投资商看重的“蛋糕”。土地资源是兰州新区的一大优势，而如何善用土地则是新区面临的一个重大考验。思考如何善用这些土地进行有效的投融资是我们首先要解决的问题。

考察上海张江高科技园区、上海世博园、昆山经济技术开发区、苏州工业园区、杭州高新技术产业开发区等先进开发区的建设经验，这些开发区的成功在于较好地处理了产业化和城市化的关系，实现了产业在园中、园在城市中、城市在园中；较好地处理了发展与生态环境建设的关系，以科学规划为先导，实现了生产生活生态的协调发展；较好地处理了创新产业与支撑创新服务的关系，建立了现代服务体系，既有专业性知识创新服务链，又有完善的综合配套创新服务链；较好地处理了政府与市场和社会的关系，充分调动各方面的积极性和力量，有效地推动和解决了诸如征地拆迁、投融资平台建设、基层管理等城区开发中遇到的重点和难点问题。

兰州在新区建设和两个开发区的增容扩区过程中，在整理开发土地的同时，要全盘地研究、规划好上述几方面的问题。要通过合理规划，完善道路、广场、绿地、景观等基础设施配套，最大限度地确保土地升值。三区在进行土地收购、开发、出让时，要全面实施有偿使用原则，利用级差地租和市场定价的方法，采用招标拍卖挂牌方式筹集城市基础设施和建设的资金。

新区开发可以运用土地储备基金和土地证券化方式来进行土地储备。

土地储备基金是政府部门（土地储备机构）、银行、企业三方协作，管理三位一体，资金封闭运作的土地一级开发融资模式。基本思路是通过土地二级市场回款成立一个土地储备基金，为土地一级开发时间超过两年的项目提供银行贷款担保，或者直接参与资金短缺的项目。这中间许多项目周期要超过两年，或开发完以后未必能马上取得收益，而更重要的作用则是通过政府部门的参与成立一个土地储备基金，为其提供部分还款资金的担保。总体来说，土地储备基金运作就是形成一个以政府主导、企业参与、市场化运作、统一规划、利益共享、风险共担的完善模式。土地储备基金的建立，可以有效解决土地开发企业融资难、银行贷款风险大、政府资金不足等问题。

土地证券化是以土地收益或土地抵押为担保的一种证券，其信用等级较高而利率相对较低，因而可以降低土地储备的融资成本，等于提高了土地储备的收益，从而为城市奠定良好的基础。土地证券化的投资者不仅包括银行等金融机构，而且包括许多的中小投资者，这样就拓宽了土地储备融资的渠道；同时，也使得土地储备过程中的各种投资风险及时转移给众多的投资者，土地储备机构（其实为政府）和银行等金融机构所承受的土地储备风险会大为减少。而且，土地证券化可以解决银行贷款与土地储备在实践期限上不协调的问题，使土地储备能够正常运转。

同时，建议借鉴其他城市的一些成功做法，把征地拆迁补偿资金量化成其他利益标准，居民可从建设项目后续发展中获得分红。在建设过程中要根据财税收入“量入为出”，用“滚动计划”的方式管理新区建设，防止“半截子工程”。可以制订《兰州新区开发促进条例》，以解决兰州新区以及两个开发区建设过程中的各种问题。

3.发挥商业银行信贷优势，积极争取国家政策性贷款，充分寻找多种来源的国际贷款。首先，地方政府应加强与商业银行的信息沟通交流，畅通银行信贷资金的投入渠道。要充分发挥政府有关职能部门、行业协会的银企合作桥梁作用，通过经济金融洽谈会、银企对接会、项目推介会等形式，实现银企对接，以降低交易成本和社会管理成本，充分发挥金融的杠杆作用。其次，银政企携手构筑良好的社会信用环境，积极推进金融生态建设。在全社会范围内加强金融知识、诚信知识的宣传教育，树立诚实守信的良好社会氛围，并通过行政、经济、法律的手段，对社会不良风气进行治理。同时要加大金融监管部门的监督检查力度，打击各种金融违法违规行为，加强金融生态环境的建设。

其次，鼓励金融机构深化银行信贷管理制度改革，开展机制与产品创新，提高服务水平。第一，鼓励银行建立运转科学、高效的决策机制。改革完善审贷制度，有效缩短银行贷款审批时间，防止继续出现因审批链条拉长而造成的服务低效率。第二，对于“再造兰州”建设急需的合理资金需求，鼓励银行开通绿色通道，主动适应市场的实际需求。第三，鼓励金融机构在三区积极发现和培育潜在的优质客户，敢于承担风险，通过资产定价来有效覆盖风险，并且主动采取积极措施来锁定风险，防止因过度追求低风险而不敢贷款。第四，支持金融机构提前介入重点建设项目的谋划，提供信贷政策、外汇政策和利率政策等支持。第五，鼓励商业银行结合区域经济特点、业务发展特长和产品研发能力，探索动产抵押、仓单质押、贸易融资、资产证券化等新业务，支持发展网上银行、证券、保险业务，为新区实体提供差别化、多样化和特色化服务。第六，鼓励和支持金融机构以“银团”贷款的方式对基础设施建设和大项目提供信贷支撑。第七，支持通过金融机构的合作来扩大金融规模、提高金融效率，增加服务功能。在信用卡、通存通兑、国际业务、表外业务等方面，开展广泛深入的合作，推进一卡通、一网通、一费通建设，为支持新区建设提供金融保障。

第三、积极争取政策性贷款，大力发展开发性金融融资。国家开发银行等政策性银行在贷款投向上，会优先安排国债项目贷款，支持电力、公路、铁路、城建、石油、石化等重点行业和重点企业实现结构调整；继续向中西部倾斜，积极支持国家西部大开发战略的实施；积极支持高科技企业和不同所有制中小企业的发展。我们要依据这些特点，对那些投资规模大、建设周期长、风险高但有利于国家产业结构和贸易结构优化的领域，积极争取国家开发银行等政策性贷款。还要大力发展开发性贷款，以地方政府信用为依托，申请和吸引政策性银行的信贷资金，使开发性融资成为实施“再造兰州”战略中长期、稳定的资金来源。

4.培育和支持城建和基础设施建设类企业等公开上市筹集资金，以融资租赁及股票、证券等方式广泛吸纳社会投资。广泛地利用资本市场为基础设施融资是国内外通行的做法。现在全国已有多家城建或基础设施建设类公司发行股票上市为当地城市建设和发展融资，如、北京城建、新疆城建、合肥城建、苏州高新、中天城投、漳州发展、长春经开等。“再造兰州”建设中面对大规模基础设施建设和重大项目所需的巨额投资，单靠或主要依靠财政投入显然是不够的，应该努力实现城市基础设施的股票融资。兰州市应在克服各种主观方面问题的基础上，主动加强与国家相关部门、相关机构的联系和沟通，努力挖掘、培养、包装好的城市基础设施项目实现上市，充分利用股票融资这一方式为城市基础设施建设和发展服务。要重点研究4项城市基础设施项目，包括：整合高速公路资产、成立路桥公司、整合城市热电和城市供水项目上市融资。

5.发行债券融资。城投债一直是我国城市建设融资的重要来源，但兰州直到2009年才首次尝试。2009年3月25日，兰州城投15亿元企业债券成功批准发行，该公司也因此成为甘肃省唯一的发行企业债券的申报单位，也是兰州市首次尝试通过发行企业债券筹集城市基础设施建设资金。其对降低融资成本，做实、做强、做大兰州市城市建设投融资平台，建立“借用还”为一体的市场化多元城市建设投融资体制起到积极作用。15亿元企业债券募集资金主要用于兰州市雁滩南河道综合治理工程和城市主要出入口环境综合治理等工程项目的建设，成为城市建设资金的重要来源。

市政债券是发达国家普遍采取的满足城市基础设施建设融资需求的做法。所谓市政债券，是指地方政府或其授权的机构发行的，承诺在一定期限还本付息的债券。从成熟市场的实践来看，市政债券在城市化进程中的基础设施融资中发挥着十分积极的作用。以美国为例，几乎所有的地方政府和地方政府代理机构都将市政债券作为其融资工具，美国共有约55000个市政债券发行者，且大部分是小规模发债者；从投资者来看，美国市政债券的投资群体通常包括个人、保险公司、银行、共同基金、信托基金、封闭式基金、公司、对冲基金等，由于投资者群体分散，非系统性风险也得以有效降低。

目前，我国尚未推出正式的市政债券，城投债是城市建设融资的一个重要来源。但实际上，包括天津在内的很多地方政府都已有了类似利用市政债券融资的尝试。主要有以下几种形式：第一，中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方基础设施建设，其实质也就是中央政府替地方政府发行债券；第二，由中央财政举借而转贷给地方的国际金融组织贷款、外国政府贷款和其他来源的外债；第三，企业债券市场中存在的以公司名义发行的市政债券，地方发债一般建立在地方政府控制下的投融资控股公司体制下，它们发行的企业债券、公司债券、一些信托产品以及申请银行贷款等等，本质上说是一种“准市政债券”。

随着市政项目建设债券的应运而生，地方公共基础设施建设融资多了一个可行、可控的渠道。兰州要利用“再造兰州”战略实施的历史机遇，在尽快、科学研究的基础上，与国家和省上有关部门积极争取，把推出兰州的市政债纳入国家首批市政债计划。

6.信托融资。“再造兰州”战略的实施也为信托业的发展提供了很大的发展机会。信托业应当抓住这一机遇，发挥信托制度灵活以及富于创新力的突出优势，大胆创新信托服务，借助基金化信托产品，在为新区建设募集资金上发挥积极的作用。助力“兰州新区”的腾飞和两个开发区的增容扩区。

建设“兰州新区”，前期的基础设施会涉及大量的道路、桥梁、水电气等设施建设，需要筹集大量建设资金，信托公司可以通过设立基础设施信托投资基金，向大型机构投资者等发行信托基金的方式，引导资金支持“兰州新区”的基础设施建设。2011年8月5日，保监会正式颁布了《保险资金运用管理暂行办法》，将保险资金投资不动产的比例上限确定为10%，有分析依此估计将会有近4000亿元的保险资金流向基础设施领域。因此，以基金化信托产品的方式，引导保险资金支持新区建设具有很好的市场前景。其次，在“兰州新区”经济布局和结构的战略性调整中，要建设成为西北重要的先进制造业基地和现代服务业基地，就必须打造一批具有国内国际竞争力的优势企业。在这一过程中，也可以发挥信托资金股权投资功能，通过设立产业投资股权信托基金，为企业并购重组、新建项目提供资本金，支持发展壮大支柱产业和优势企业。

还应当看到，伴随着“兰州新区”建设的不断推进，大量基础设施投入将形成优质的固定资产，这些优质资产升值潜力高，但流动性并不高。将这些优质资产证券化，盘活存量和提高资金的使用效率，在新区建设需要大量资金的背景下具有很重要的现实意义。在我国，目前能够充分满足资产证券化基本需求的制度安排就是信托，因为信托的财产隔离制度和权益重构功能在资产证券化交易中能够充分发挥作用；信托的灵活机制还可以为资产证券化提供交易平台。因此，通过信托方式，以资产的收益（未来现金流）为支持进行证券化，可以将收回来的流动性继续投入到新项目的建设，从而形成良性循环。

以资产的收益为支持进行证券化，其对象可以是投资形成的商业、工业物业、道路、桥梁、水电气等基础设施，也可以是金融机构的信贷资产。目前，最具代表性的是上海、天津等地都在力推的房地产信托基金，主要用于支持廉租房、工业厂房和写字楼的建设。在建设“兰州新区”过程中，会迫切需要大规模开展公共租赁房建设。公共租赁房建设项目资金需求量大、期限长，因此可以以公共租赁房建设项目为突破口，设立公共租赁房建设项目信托计划，通过对公租房等物业进行证券化，提高资产流动性和盈利水平。

大胆创新信托业务，支持“兰州新区”建设，当然也迫切需要相关政策予以支持。信托是一种创新的金融工具，一方面能够专业地管理财产、多渠道地聚集资金；另一方面，还能够提供创新型金融服务。但正因其在资金运用上的高度灵活性、创新力，也会因为现时配套法律法规还不够完善而遭遇到一定的限制。因此，应在尊重信托原则下出台支持信托业务发展的政策，搭建信托交易平台，改善信托公司拓展信托业务的运行环境。包括解决信托交易双重征税问题，降低信托交易成本；尽快建立公开、透明的信托登记制度，如在“兰州新区”设立信托登记中心，促进信托受益权转让市场的建立，丰富金融要素市场交易。倘能如此，一定会吸引更多的信托公司积极开展相关的信托业务，从而可以使“兰州新区”成为国内的“信托高地”，极大地促进“兰州新区”内金融活动的活跃，进而带动整个兰州经济快速发展。

7.大力引入民间资本参与城市基础设施建设和风险投资。政府在为“再造兰州”建设资金的短缺而犯愁，而众多民间资本却找不到好的投资方向和渠道。政府完全可以加以引导和利用，当然前提是政府要不拘泥于那些既有的条条框框，放开思路，允许民间资本介入。对于一些公共服务行业而言，完全没有必要实行垄断经营，让有资质和资本的企业去参与市政工程的建设和经营，是城市发展的需要，也是市场经济发展的必然趋势。

近几年，兰州城市建设资金投融资渠道已呈多元化发展的态势，从BOT、TOT到BT，从招商引资到15亿元企业债券发行再到即将发行的城市发展建设基金，越来越多的投融资方式为城市建设资金开辟了新的渠道。目前，我国市政公用行业建设投资、经营、作业市场已经允许国内外各种资本参与。市政公用行业特许经营制度得到推广，政府通过合同协定或其他方式明确政府与获得特许权企业之间的权利和义务，实行BT、BOT、TOT等多种融资模式。2007年1月，兰州市政府将兰州供水集团45%股权及污水处理项目，以17.1亿元的高溢价转让给威立雅水务集团，期限为30年，成为兰州市政公用行业市场化的开始。随后，已建成的兰州七里河安宁污水处理厂及目前正在新扩建中的雁滩、西固、盐场污水处理厂分别采用了TOT、BOT融资模式。此外，在秦王川新区建设中，道路、保障性住房，均采用了BT模式。但这些融资方式仅应用到了部分城建项目，没有实质性进展。

“19号文”下发后，很多地方政府开始寻求以项目融资的途径为地方城建项目融资，因为这个模式在符合“19号文”要求的情况下，又不需要地方政府财政提供大量的担保，是为数不多的地方政府可利用的融资手段。在实施“再造兰州”战略过程中，采用BT、BOT、TOT等多种融资模式利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目是我们既能规范融资，又能理性安排财政资金使用的好办法。在运用该方式时，可以结合实际情况灵活运用各种衍生变化方式，如BOOT、BTO、BOO、TOT、PPP等，进一步扩大项目融资的运用范围。“十二五”开局，“鼓励扩大民间投资”已写入“十二五”规划纲要。在加快转变经济发展方式的大背景下，兰州应更好地应用民间资本，将私募基金的盘子做大，为“再造兰州”提供持续的资金保障。

参考文献：

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7.张云文，张小燕.资金缺口大企业债券私募基金助力兰州新区域建［N］，鑫报，2011-03-17.

执笔：房先平