合理规划农村用地实现经济的可持续发展

合理规划农村用地实现经济的可持续发展

毛智勇　李志萌^[1]

土地是经济社会发展的载体，是整个国家稳定的基础，也是整个国家一切发展的基石。如何保护好农业用地特别是耕地，是造福子孙，实现经济社会可持续发展的保障。建设新农村，重在改造，而不是另起炉灶，要充分挖掘现有的土地潜力，合理规划，精心设计，珍惜土地，珍惜人力财力，力求节俭务实。

一、农用地保护是农村经济社会可持续发展的保障

耕地是土地资源中的精华部分，是承载人口最多的国土资源。众所周知，我国耕地资源极其紧张。据国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果显示，2008年底，全国耕地面积为18.257亿亩。人均耕地面积已由10年前的1.59亩和2004年的1.41亩，逐年减少到现在的1.4亩，仅为世界平均水平的40%。虽然各地加大土地整理复垦力度，全国各项建设占用耕地总体实现了数量上的补充大于占用，但质量上存在着占优补劣的问题。现有耕地面积保证粮食安全的形势依然严峻，有关专家预计到2020年中国耕地缺口将达1亿亩以上。

从2004—2010年连续7个中央一号文件，对于农村土地，都重申坚决落实最严格的耕地保护政策，切实保护基本农田，保护农民的土地承包经营田；同时要求收足农村土地流转的相关税费，并保证将新增部分税费用于农村。农村用地的保护直接关系到社会的稳定和经济社会的可持续发展。

1.土地是农民温饱稳定的基础。仰赖于人人拥有土地上者可以获得小康，下者也不虞温饱；土地是养老田。勤劳的中国农民都受惠于一方土地的产出；土地是安心土。因为有了土地，农民工可以孤身闯荡于城市中，不必担心家人居无定所，不必孜孜于城市住宅，不管城市多么陌生和疏远，农民工都有一个可以接受自己的家园。

2.土地是农民可投入的资本金。在工业化、城市化的过程中，一些城郊农民的土地，还可以成为他们参与工业化，分享二三产业利润，分享发展红利的“土地股”。

3.土地是中国经济竞争力的推进器。在目前社会保障、户籍制度不完善的情况下，因为家中拥有土地和地里的出产，农民工才可以忍受低工资，忍受种种不确定的风险；也因为农民拥有土地和地上的田宅，中国才能在较短时间里有条件在工业化的同时，并不同步地推进耗资巨大的城市化，能集中更多的资金用于第二、第三产业的发展。

4.土地是国家安全的基本保障线。中国以世界7%的土地，养活着世界22%的人口。人多地少的国情，使得我国必须实行世界上最严格的耕地保护制度；

5.土地也将成为中国承受世界经济动荡的减震器。在中国外贸依存度不断增加的时候，世界经济起伏带给中国经济的风险始终存在并逐渐增加。抗击这种经济起伏的社会弹性，也将来自上亿农民工可以随时离开工厂，回到自己的土地上。2008年以来的世界性的金融危机，大量的农民工从沿海回乡创业，从事特色农业产业，成为地区稳定的基础。

6.土地是城市的“绿肺”和“气口”。广袤农村土地是人与自然和谐共生场所，是经济社会可持续发展的基础。如何用科学发展观统领新农村建设，保护农村土地的多样性是一项重大课题。

保护耕地作为一项基本国策，我国制定了土地用途管制这一世界上最严格的耕地保护制度。国土资源部发布的《2009中国国土资源公报》显示，全国农村土地整治新增农用地30.5万公顷，新增耕地26.9万公顷。但建设用地供应总量快速增长，全年新批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%。特别是目前土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度加大，因此不仅保护现有耕地的数量，而且要保护耕地的质量及生态环境，保持耕地总量动态平衡。

二、集约利用土地是农村用地规划整治的宗旨

土地问题是新农村规划中遇到的首要问题，一方面土地作为一种不可再生的资源，具有短缺性；另一方面，由于所有制代表人的短缺，部门之间管理的错位，农村土地使用存在很大的随意性。

1.我国农村土地利用中存在的主要问题

（1）城乡土地缺乏统筹，二元用地结构问题突出。我国农村居民点用地量大面广，占地面积达2.28亿亩，占建设用地总面积的52.5%。近年来我国城镇化进程加快，但城镇化水平提高在促使城镇建设用地面积大幅度增加的同时，并没有像预期那样促使农村居民点用地面积减少。近几年村镇年平均住宅建设量在6.5亿平方米左右，人均住宅建筑面积增长了6.8%，楼房所占比例增长了2.8个百分点。2004年与1993年相比，全国乡村人口减少了11%，而农村居民点用地反而增加了1.7%。如江西2004年与2001年相比，全省乡村人口减少了5.17%，农村居民点用地增长0.71%。城乡土地缺乏互动的二元结构，不仅导致对农村建设用地整理集中重视不够，投入不足，农村建设用地闲置低效利用状况无法改变，同时也影响到城乡土地问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。

(2)获取程序的不规范和监管不力造成了宅基地用地浪费和供给不足并存。由于农村宅基地存在着继承和申请划拨两种方式，导致了宅基地面积标准的不一致，并且一般会超过规定标准。又由于缺乏统一的规划和管理，使得《土地管理法》中关于农村村民宅基地使用的有关规定难以落到实处，一户一宅的规定时时被打破。由于体制和管理方面的原因，农村人口迁出后甚至新辟宅基地后，原有宅基地不能及时收回，造成宅基地闲置；而由于土地承包后村集体可支配土地减少，符合条件的新增人口所申请的宅基地难以兑现。从而造成农村宅基地供给不足与闲置浪费并存的现象。

(3)分散布局的农村工业用地需要进一步规范。乡镇工业无疑对我国农村地区的经济发展乃至全国的经济发展立下了汗马功劳，对于解决就业问题、增加农民收入也功不可没。从用地效益来看，乡镇工业的土地产出效益无疑比农业生长要高得多。但由于乡镇企业分散布局的格局仍然在全国大部分地区存在，由分散布局所带来的环境污染治理成本增高、企业难以实现基础设施共享、集聚效益和规模效益低下、集群竞争能力不足等问题难以避免。同时，由于集聚不够，应有的第三产业发展空间也不能释放。应有的经济社会效益得不到发挥，从而导致了土地产出密度潜力体现不够，进而从另外的意义上导致了土地利用的浪费。

(4)快速扩展的小城镇建设用地的集约程度有待提高。小城镇发展是我国城市化过程中的重要组成部分，小城镇用地规模的扩大也是这一过程中的重要环节之一。但近年来我国小城镇建设用地存在两个重要的问题。

一是在近年来小城镇数量急剧增长的情况下，小城镇建设人均用地指标高达150平方米。数量的迅速增加和人均用地指标的居高不下，导致了近年来小城镇新增建设用地发展迅速现象的出现。2003年新增建制镇建设用地是1996年的1.98倍。

二是在乡镇撤并调整之后，原有乡政府驻地多数在功能等级上逐步发展为中心村，原有社会服务设施和服务网点有些被取消。但在近年来的发展中，乡镇撤并促进了镇驻地面积的扩展，但被撤销的乡的驻地虽然有些功能丧失了，但原来的建设用地并没有及时得到调整，更很少实现复垦。

(5)城市建设超量征用土地加快了农地流失。城市建设在近几年出现了贪大求洋、过度超前的问题，一些城市道路建设、广场建设、房地产用地显著超标。在各地的土地征用过程中，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。开发区用地存在的征而不开现象也从侧面表明农村征用土地利用不充分的现象。1996年全国非农建设用地清查资料显示，到1996年底，全国已有各类开发区4210个，其中省级以下的3082个，有73．2%属于滥设的开发区。根据国家土地管理局1997年统计，全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷，占征地总面积的5.8%，其中耕地6.28万公顷，占闲置土地总面积的54%，且有3.45万公顷闲置耕地已无法耕种。而在一些投资环境较好的经济发达地区，在引资过程中也往往凭借征地的低廉成本降低投资门槛，滥用优惠政策，导致土地利用的集约度低，并为产业结构的升级设置了障碍。

2.合理利用土地的对策建议

新农村规划应该以土地的集约使用为宗旨，集聚集约是个大原则，以节约尽可能多的土地，为农村长远的发展留有足够的空间。

（1）制定合理村镇体系结构规划。为了提高建设用地的利用率，改善住区的交通条件。配套基础设施和社会服务设施，构建“镇区(乡集镇)—中心村—基层村”的村镇体系结构规划设想，以城镇镇区为依托，依靠其辐射、吸引作用，带动乡村地区的整体发展，把零星散布于各村庄的工业点集中布置到镇的工业区内；对位于城镇规划区范围内的农村居民点，以社区为单位进行“村改居”整合；对镇区以外的农村居民点，以中心村为次级生活和农业生产服务中心，集中建设辐射周围一定范围内村庄的配套服务设施，合并零星散布的自然村落，建设若干农业生产和农民生活居住为主体的基层村，规划通过村庄的撤、并、迁等布局调整方式，使乡村居民点尽量向城镇、中心村集聚，适当减少基层村数量，在布局合理调整的基础上，通过村庄建设规划、整治规划的方式，逐步建设起现代化的乡村新住区。

（2）通过区域空间调整，提高土地利用的合理性。农村土地利用现状的特征是分散多样、功能混杂，缺乏统一的规划。这是因为早期的非农土地利用是一种低成本、小规模的利用。一般企业选择农村地区，就是因为成本低，这些企业很少会花钱做科学的选址论证；而大企业又往往强势进入农村地区，选取他们自认为对自己很有利的地点，根本不考虑与周边农村居民点的关系，这样经常会造成局部合理，整体不合理，或一定区域内项目之间布局的不协调。

新农村社区规划为区域空间的调整提供了机会，特别是第一次编制规划的农村地区，更应该借此机会，协调好新农村的区域空间关系，通过区域空间的适当调整，提高区域土地利用的合理性。

目前，比较通行的调整方式是迁村并点和产业园区的合并。调整的原则是居住部分以静为主，以生态环境优美为首选要素；产业部分以动为主，与区域发展方向相一致，要特别关注区域交通与空间布局的关系。

通过土地利用功能的调整，做到地尽其用，最大限度地节约土地，最大限度地提升土地的价值。

（3）通过迁村并点，提高居住用地的集约利用水平。农村住宅用地的一大特点是宅基地面积大，空间分布比较分散。随着农村城市化进程的发展，农业产业化程度的提升，部分农民已由单一的农业生产转向第二、第三产业，在这些家庭中，居住功能与家庭产业功能逐步分离，减少农村住宅占地面积成为可能，甚至有可能脱离土地向空间发展。因此，在新农村规划中，可以通过迁村并点提高土地的集约水平，扩大农村社区的规模，增加公用设施的配置，以提高农民的居住生活水平。

但村庄合理地重新进行规划合并迁建必须是有条件的：一是近郊村庄的自然形态已经消失，没有值得保护的古迹了；二是原来因为错误的规划，导致农民多次迁移，至今仍未确定永久定居点的；三是农民本身生活已经转变，这些近郊农民大部分已经不务农，生活方式已经是城里人了。只有这几种条件并存的情况下的村庄，我们才可以采用并村的办法来进行改造。那种所谓的土地“浪费”，在大部分农村其实并不存在。农民每户150多平方米或者200多平方米占地是事实，但它包括了庭院和宅基地的面积，由于院头院尾、屋前屋后是种的菜地，它的产出比大块的农田还高。如四川双流县的经验，就是县委、县政府引导农民大力发展庭院经济。

（4）利用节约土地，创造新的经济价值。在新农村规划中，通过迁村并点和调整空间布局，可以节约大量的土地。在农村，土地是农民最大的财富，虽然农村土地不能直接进入土地市场进行交易，但可以通过合作开发、土地入股等形式，进行非农开发，提升土地的经济价值。对于节约的土地，可以进行产业开发，建设集中的工业园区，促进农村经济发展；也可以进行商业开发，建设商业街，提高农村的区域地位和农民的生活水平。同时，可以根据市场化的动作方式，挖掘不同区块土地的经济价值，解决部分农民搬迁后的就业，增加农民收入，实现新村土地的高效合理利用。

三、“空心村”整治是合理规划农村用地的重点内容

近年来，随着农村经济发展和农民收入的不断增加，农村居民改善住房条件的需求越来越大，许多村庄在建设过程中，新建住宅、摊大饼式不断向四周扩张，而位于村庄中心的老村区则保留了大量的破旧民房，且许多已经无人居住，形成了“空心村”，不仅影响村貌，存有安全隐患，而且浪费了有限的土地资源，加剧了人多地少的矛盾。控制宅基地，保护农村耕地是目前合理规划农村用地的重点内容之一。

1．“空心村”的形成原因主要有以下几方面：

(1)村庄建设管理规划滞后造成农民盲目建设。制定科学的村镇规划是保证土地资源合理利用，形成良好村容村貌的根本性措施。但目前村镇规划制定远远滞后于农村经济发展速度和农民建房需求，即使制定了规划，也往往是整体规划，而不是详细规划。这类规划对用地范围、村庄景观、道路、排水等规定比较粗放，不利于操作和管理，对村内空闲地的使用也缺乏科学合理的规划措施，市级政府侧重于抓城市建设，乡镇侧重于抓集镇建设，村庄建设实际上只有靠村民委员会来管。而绝大部分行政村，既无钱，又无技术人员，无力管理。出现村庄建设是“市里不愿管，镇里无力管，村里无人管”。从而造成农民建房的盲目性和随意性。

(2)原村庄格局不能满足农民生产生活的需要。随着农村经济的快速发展，农民生活水平不断提高，对居住环境的要求也越来越高，原有住宅往往在交通、采光等方面相对较差，很多人要弃旧建新，在新宅基地选择上大都偏重于交通便利、地势开阔的地带，于是就出现了农村新宅“沿路建设”和“围村建设”的现象，形成了村庄内部破破烂烂，新房越建越多，被闲置的旧宅基地不断扩大的“空心村”。

(3)节约用地意识不强，缺乏法规的约束增加了建房随意性。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，农村宅基地归集体所有，农民只有使用权，任何单位和个人不得私自转让或买卖。但由于宣传贯彻不到位，造成农民对土地国有的法制观念非常淡薄，一些人片面认为，土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的，少占吃亏，多占赚便宜，于是千方百计多占宅基地，既要新的，又留旧的，加之传统“风水”思想，一些人不但想多占地，而且要占好地。一些农民觉得“土地是我的，怎么建我说了算”。无论庭园菜地、自留地，还是承包田，想在哪儿建就在哪儿建。一些地方农民建新房不拆旧房的比例高达40%。对新宅基占用耕地的约束不够，对违法乱建行为的查处力度不够，也在一定程度上助长了乱占地、乱建房行为。相关法规不完善影响管理效能。对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对处罚多占、超占、乱占土地，如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据。

(4)旧村改造难度较大。首先是来自传统观念的阻力，在实际生活中，农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，即使自己用不着，也要占着不让他人使用。其次是资金紧缺，难以保证宅基地整理的开展。农村宅基地整理，从制定规划到拆迁、平整土地，特别是整理中必要的补偿，基础设施配套建设等，都需要有一定的资金，由于目前不少村经济基础薄弱，筹资渠道狭窄，难以筹集必要的资金开展宅基地整理工作。

（5）公用设施缺乏促成农民外迁。由于不少道路没有硬化，很多岗地村庄道路“晴天一把刀，雨天一团糟”，平原村庄则是“晴天走路满身灰，雨天走路半身泥”。由于大部分村庄没有地下排水设施，雨水全靠地表自然排水，使得村内老房无法排涝，生活十分不便，只好搬到村外住。而“挪窝”不“腾笼”造成农民多占地。由于经济发展，农民外迁后空出的房屋、宅基地，又无人继承或回收。随着农民外出打工或移居市区、小城镇，如今无实际居住者。

2.解决农村空闲宅基地问题的对策

（1）制定规范宅基地占地标准。整治“空心村”，当务之急必须规范宅基地占用标准，开展对宅基地占用情况的大清查，对多占宅基地者全部收回由集体管理。

(2)加强村镇建设的规划管理。按照合理布局、节约用地的原则，完善村庄建设规划。要按照有关法律、法规的规定，搞好村镇规划、乡(镇)土地利用总体规划和基本农田保护规划的编制和修订。村镇规划必须以当地经济社会发展规划、农业区域规划、土地利用总体规划为依据，以旧村庄为依托，坚持统一规划、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种废弃地、闲置地。村镇规划编制过程中，必须优化功能分区，在合理布局村镇公共设施用地、生产用地、道路用地后再来配置村民宅基地。

(3)严格宅基地审批管理。土地职能部门要与乡镇政府、村委会相配合，严格执行各项用地审批制度，严格执法，按章办事。本着“先批后建”的原则要对未经审批强行占地建房者，依法从严处理，认真执行农村居民1户只能有1处不超过标准的宅基地的规定，对农村居民要求建新房的，必须严格执行拆旧房建新房的规定，否则不予审批，坚决刹住出现新的1户占有2处以上宅基地的情况，对现有2处以上宅基地的，要区别不同情况采取行政、法律和经济手段，促使其尽快退出土地，对违反规划的乱批乱建行为坚决予以制止，依法作出处理。

(4)采取多种形式对空闲宅基地进行开发改造。农民在申请建房时，应将原有宅基地交由集体统一支配使用，以旧换新。对收归集体的旧宅基地，结合地形、位置、土质等实际情况，或批给其他农户做宅基地建新房，或进行复耕。这样既体现了宅基地归集体所有，农户使用的原则，又可充分挖掘土地利用潜力，达到节约土地的目的。在不违背有关法律和不增加农民负担的前提下，按照每户只能有1处标准住宅的原则，对宅基地实行“有偿使用，按宅收费，以质论价，多占多交”，然后再以补偿金的形式返还给农户，让少占的人得利，多占的人吃亏。利用经济手段进行调节，可以遏制农村宅基地不断扩大的趋势。大力开展“文明生态村”创建活动，提高村庄建设水平，把村庄改造和村内闲置土地的利用纳入“文明生态村”创建的总体规划之中，联系实际，量力而行，把闲置土地利用好，把村容村貌改造好。

对农村村内闲置宅基地进行全面整治，是一个长期而复杂的系统工程，必须充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施，把近期建设和长远目标结合起来，防止简单化和“一刀切”，从而逐步遏制农村空闲宅基地不断扩大的趋势，促进农村经济和社会的可持续发展。

参考资料：

[1]《捍卫农民的土地》，《瞭望》 www.XINHUANET.com　2006年02月13日

[2]《起草组成员解读1号文件:加强农村基础设施建设 》中国网　2006年2 月26 日

[3]杨建军、陈飞：《从乡村住区规划实践看城乡统筹中的乡村规划与建设》《浙江大学学报（人文社会科学版）2006年3月》

[4]《建设新农村大家谈：新农村建设与集约用地》，《人民日报》2006年6月26日

[5]王亚维：《“空心村”形成的原因及对策》，《山东国土资源》2005.10

[6]《2008年中国耕地面积18.257亿亩耕地减速“刹车”》国务院发展研究中心信息网2009年2月27日

[7]《2009年全国新增耕地面积26.9万公顷》《人民日报》2010年4月10日01版

【注释】

[1]毛智勇，江西省社会科学院副院长；李志萌，江西省社会科学院产业经济研究所所长。