完善区域经济一体化的制度安排

2.3.2　完善区域经济一体化的制度安排

区域经济一体化，需要有一套紧密的制度性组织机构为区域内各省市提供一个经常性的谈判和仲裁场所。为保证制度性组织机构行使权力，区域内各省市可通过让渡部分权力，由区域协调机构统一调控。在一体化的过程中还需制定相关法律加强区域内外的交流与合作，使一体化不断地向更高的形式发展。长江三角洲地区为实现一体化的目标，可参考与借鉴国外区域发展的有效经验，成立一个在中央政府协调下的跨行政区的协调管理机构，加强区内协调和区外合作与发展。同时，长江三角洲地区通过建立以产业、资源和地域为特征的区域协调发展基金或者通过制定区域利益政策制度调节和调解机制，避开分割市场的行政地域边界，通过共同的权力组织和设置干预资源配置，实现区域整体整合、广泛整合、深度整合、高效整合的目标。

（一）明确制度变迁主体，建立区域协调机构

区域协调机构是对区域经济主体地位的确立和多个主体的一体化。制度是所有机制的总和。机制的活力有赖于制度的健全。然而，制度和机制需要有人对其产生负责，并进行协调、管理与完善，否则它们就会约束发展。制度变迁的主体缺失是机制缺失的主要原因。在我国经济转型的背景下，制度变迁是经济增长的重要源泉。一体化就是一个制度变迁的过程，区域协调机构可以修正现有“政府失灵”、弥补一体化中“市场失灵”，以达到帕累托改进。按照新制度经济学理论，国家强制性参与基础性规则（如产权制度）的制定是制度变迁和均衡的需要。而且，由于制度的公共品特性，国家在推动基础法律制度变迁方面，具有比较优势^［77］。权威专门机构的建立也是监督并减少一体化成员逆向选择和机会主义倾向的体制保证。

由中央政府设立跨行政区的负责区域协调管理的综合性权威机构——区域协调管理委员会，以及区域经济联席会议、区域经济联盟或协调委员会等机构，并赋予相应的规划和调控权，由它来处理单一地方政府无力解决的问题。其主要职能涉及：区域重大基础设施建设、生态环境保护、跨区生产要素的流动和区域经济发展和产业结构，制定并监督统一的市场竞争规则和政策措施及其实施，协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，并与整体性规划有机衔接。长江三角洲地区还可根据实际情况设立区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业综合职能管理机构。同时要赋予这一权威性机构相应的权力和资源，并使之法律化、制度化。

除建设权威性区域协调机构外，还应在具体的功能性部门建立区域性机构或组织。自下而上自主的功能溢出效应是区域经济一体化的潜在与根本力量。新制度主义强调由各地方政府通过部分权力让渡，在某些功能性部门建立区域性机构或组织。功能性部门的区域机构建设，主要在关键的“具体的技术、经济”和“高门槛部门”领域，并注重相关决策机制的完善，逐步实现扩展和外溢。当前长江三角洲地区区域经济一体化功能溢出的“高门槛部门”包括港口、机场、产业以及规划政策等，从新制度主义“制度平衡”和新功能主义“溢出”的角度出发，首先应在上述经济部门建立区域性机构。在当今外向型经济的背景下，港口和机场是地方政府的产业政策、产业布局引导以及规划决策的核心要素，也是最根本的“高门槛部门”。借鉴欧洲一体化中的“欧洲煤钢联营条约组织”的经验，长江三角洲地区可首先建立跨区域的“港口—机场功能联合体”，使其拥有调控港口与机场等的广泛权限，进而功能溢出到“产业整合”、“制度整合”等其他“高门槛”领域^［118］。

（二）建立地区政策框架下的法律体系

在长江三角洲地区具有不同经济利益创造和分配的地区间经济合作中，应着力于长江三角洲地区本地区的整体资源特点和区位优势，以国家法律为基础，在各地方法律制度框架下，统一区域法律制度精神、原则，构建趋同且相互支撑的区域性法律法规体系，从而加强长江三角洲地区内部合作的基础和相互间的利益协调，促进对外的区域合作。

市场经济体制下，法律法规和共同利益机制是实现区域协调一体化发展的保障。市场经济的良性运行和有序竞争离不开完善的法律制度，中央政府对区域经济的规范、高效的管理也需要有法可依的制度建设。规范长江三角洲地区合作的法律体系，应该包括它所要界定的利益主体及其所协调的范围、区域协调的总体规划与进度、区域一体化发展基金的来源及其使用标准、专门的区域合作协调与促进机构的职责与任务、区域协调效果的评判与纠正等。这样，才能长期考核长江三角洲地区区域合作本身的意义及其对全国经济发展的贡献。

在具体内容上，主要包括：制定“地方政府行为法”，用以规范和约束地方政府的行为和职能；制定“区际关系法”，严格限定地方政府的行为边界及区际交往必须遵循的原则，约束地方政府的越权行为，打破行政区划界限，实现区域协作与协调发展；制定“区际反不正当竞争法”，保证区际有效联系、合理竞争和全国市场的一体化，并建立专门执行该项法规的“区际贸易管理委员会”，以防止地方政府可能出现的地方保护主义行为。还应借鉴欧盟制度性一体化的经验，在特定经济部门（如钢铁煤炭等）、贸易、融资、商品、劳务、人员和资本的自由流动、就业、劳动条件、职业培训、社会保障等方面建立详细的区域法律体系，使一体化不断向更高形式发展^［132］。

此外，还应注重加强司法，使地方政府在处理区际事务时有法可依。改变现行的法院司法辖区与政府辖区重合的现状，使司法辖区不再隶属于行政辖区，以避免由此造成司法和行政程序混乱。在目前我国“区域规划法”缺失的情况下，可以考虑制定“区域规划编制和管理条例”，逐步确立区域规划的法律地位。

（三）建立长江三角洲地区区域一体化发展基金

由于区域合作的广泛性，建立具有长效性的区域一体化发展基金具有重要意义。其内容应该包括投资贸易促进基金、研发创新基金、项目风险基金、产业发展协调基金、人才培养和就业指导基金等，以建立在区域合作中产生的区域利益分享和补偿机制。

欧盟一体化的经验表明，区域一体化政策的实施必须依托一定的政策工具。这种政策工具包括两种类型，一是体现为资金支持和政策倾斜的扶持政策，二是出于一体化的目标对区域内各成员所采取的控制政策。在主权相对独立的地区成员之间，若失去“胡萝卜”措施的激励和诱导，“大棒”类的控制措施将难以奏效。在任何经济合作中都有优势和劣势的一方，合作的优势一方应给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有地区共享合作收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。区域合作规则作用的有效发挥取决于能否实现各方利益的平衡，达到合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。在这一机制下，各地方政府以平等、互利、协作为前提，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配。

在具体的政策方面，可考虑如下措施：统一地方税税种与税率，避免引起地区间政策的不平衡；统一协调财政补贴政策，统一协调投资政策，特别是在冶金、化学工业原材料等上游工业项目上必须有政府层面的协调；统一协调引资政策；做好土地政策的协调，规范土地使用政策；统一开发区规划，避免官方政策与财政因素的干扰，避免非市场化的恶性竞争与财税资源、土地资源的大量流失。这些统一政策，除了依靠区域协调机构统一资源外，还要根据各地区实际情况的不同合理分配资源，而区域合作协调与发展基金便可以充分发挥这一作用。当然，为构建这一机制，中央政府的协调作用是不可或缺的，欧盟一体化的经验也非常值得我们借鉴^［132］。