扼杀新兴产业财税优惠

四、扼杀新兴产业财税优惠

财税优惠和激励措施是一国摆脱经济衰退和发展新兴产业的常用举措，从李斯特时代至今，一直如此。美国保守派视之为振兴美国的开创性领袖罗纳德·里根无论是在加州州长任上还是担任美国总统，加速折旧等财税激励措施都是他的重要政纲。而在次贷危机爆发以来力推“再工业化”的浪潮中，美欧等西方国家再次扩大了财税优惠和激励措施的范围与力度，在其国内投资生产的外资企业也得到了许多这方面的政策性优惠。

如美国新能源产业，从廉价土地和电价、优惠贷款价格到其他怀柔措施，美国国内的新能源企业这几年备受恩宠，在美国的外资太阳能企业也沾了不少光。以无锡尚德太阳能电力有限公司投资于美国亚利桑那州古德耶尔（位于菲尼克斯以西20英里）为例，亚利桑那州大菲尼克斯地区经济委员会首席执行官巴里·布鲁姆花费了两年多时间游说尚德公司董事长施正荣在大菲尼克斯地区投资，加上美国政府在2008年经济危机高潮时期通过了“购买美国货”立法，要求政府合同只能购买美国货，而太阳能项目迄今又高度依赖于政府项目，施正荣最终接受了他把菲尼克斯发展成为世界太阳能之都的设想。为吸引尚德公司的投资，当地政府采取了一系列措施：

一是财税优惠。为了吸引尚德公司投资，古德耶尔的官员以10美元的象征性收费让尚德公司将市政厅用作办公场所达3个月之久。

二是人际关系。古德耶尔的副市长亲自烤了蛋糕欢迎尚德公司工厂总经理马丁·郭的到来。正因为如此，2011年中美光伏产业之争爆发后，我国商务部才对美国可再生能源扶持政策及补贴措施启动了贸易壁垒调查，中国机电产品进出口商会和中华全国工商业联合会新能源商会在立案申请中指出了6项扶持政策及补贴措施。

然而，在企图扼杀后发国家、特别是中国产业发展的动机下，中国等后发国家面向制造业和软件等现代服务业的财税优惠和激励措施遭到了西方国家的片面质疑。从2003—2004年中美半导体税制争端到2007年以来的美国对华反补贴争端，西方国家在这方面的阻扰越来越多，力度越来越强。

（一）先声：2003—2004年中美半导体税制争端

引起2003—2004年中美半导体税制争端的是旨在发展国内电子信息产业的中国国务院2000年18号文件和2002年51号文件。2000年，国务院颁布《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（即18号文件），规定在2000年6月至2010年年底期间，对增值税一般纳税人销售其自行生产的集成电路产品，按17%的法定税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过6%的部分实行即征即退政策，所退税款由企业用于研发集成电路产品和扩大再生产。2002年，国务院51号文件进一步规定，对部分芯片企业实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。

上述税收规定遭到了以美国半导体协会（SIA）为首的6家电子行业协会的异议，他们认为，中国海关对进口芯片产品课征17%的进口环节增值税，中国国内厂商则可以通过上述税收规定获得11%～14%的增值税退税额，甚至可以退还进口投入品的增值税，由此赢得了10%左右的降价空间。这种做法构成了对进口半导体的歧视，违背了世贸组织的国民待遇原则。在2003年5月的世界半导体理事会第七届会议上，美国半导体协会提出中国半导体国内厂商增值税退税政策违背国民待遇原则，中美半导体税制争端就此拉开帷幕。随后，美国32名国会议员联名致信贸易代表佐利克，要求他敦促中国政府改变相关政策。然而，一旦深入分析，我们就可以发现，美方就此对中国的指责实际上并无国际贸易惯例和世贸组织规则依据。

美方指责中国半导体税制的立足点在于将中国对进口芯片产品征收的进口环节增值税视为一种国内税，因而援引《1947年关贸总协定》第三条“国内税和国内法规的国民待遇”第1、2款规定指责中国违反国民待遇原则——“任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得对其直接或间接征收超过对同类国产品直接或间接征收的任何种类的国内税或其他国内费用。”然而，他们立论的基础完全属于误解。固然，按照1980年3月关贸总协定理事会关于“与进口有关的其他税费”界定的决议，中国现行的进口环节增值税并不属于可以免除国民待遇义务的“与进口有关的其它税费”，但18号文件和51号文件给予国内集成电路厂商的税收优惠本质上并不属于国内税，而是一种补贴。世贸组织《补贴与反补贴协议》（SCM）第一条“补贴的定义”第1款规定，“放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收（如税收抵免之类的财政鼓励）”属于补贴的形式之一；第二条“专向性”规定，只授予本国的一家企业或一个产业、一组企业或一组产业的补贴属于“专向性补贴”；协议并将补贴按接受补贴产品的目的地划分为两类：国内补贴和出口补贴。根据上述规定，我国国内厂商享受的集成电路产品增值税退税应当属于专向性的国内补贴。

进一步分析这种补贴是否违反世贸组织有关协定。《补贴与反补贴协议》将各类补贴划分为3类：禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴，对其处理方式各不相同，中国的国产集成电路产品增值税退税措施属于不可诉补贴。

1. 禁止性补贴。按照《补贴与反补贴协议》第三条“禁止”的定义，禁止性补贴包括“法律或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”，以及“视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”。这种补贴对国际贸易的扭曲作用强烈，因而受到严格的禁止。一旦世贸组织争端解决机构专家组确认某项补贴属于禁止性补贴，则该补贴必须撤销；否则，申诉国可以采取征收反补贴税等措施。由于中国国产集成电路产品增值税退税措施仅仅适用于内销产品，因此显然不属于禁止性补贴行列。

2. 可诉补贴。根据《补贴与反补贴协议》第五条“不利影响”的定义，可诉补贴指对其他世贸组织成员方利益造成不利影响的补贴，即“损害另一成员的国内产业”；“使其他成员在《1994年关贸总协定》项下直接或间接获得的利益丧失或减损，特别是在《1994年关贸总协定》第二条下约束减让的利益”；“严重侵害另一成员的利益”。鉴于2003年中国进口集成电路及微电子组件数量多达478.9336亿个，同比增长39.1%；进口金额411.0596亿美元，同比猛增60.3%，仅从美国进口的芯片产品就有20多亿美元，全国所需半导体80%靠进口；而出口集成电路及微电子组件只有115.0609亿个，价值64.1160亿美元，同比分别增长42.1%和54.2%（中国海关总署《海关统计》，2003年第12期）；“损害美国国内产业”之说实无根据。至于补贴措施能否构成对另一成员利益的“严重侵害”，《补贴与反补贴协议》第六条“严重侵害”作了严格的界定，只有满足以下情况之一者方可视为存在“严重侵害”：“对一产品从价补贴总额超过5%，用以弥补一企业承受的经营亏损的补贴，但仅为制定长期解决办法提供时间和避免严重社会问题而给予该企业的非经常性的和不能对该企业重复的一次性措施除外；直接债务免除，即免除政府持有的债务，及用以偿债的赠款。”尽管某些美国厂商和律师认为中国国内集成电路产品得到了11%～14%的增值税退税额，但他们是混淆了“实际税负”与“实际缴纳的增值税”两个不同的概念。实际税负＝纳税额／销售收入，而增值税税基是产品价值增值部分，远远小于销售收入。中国国内集成电路厂商实际税负一般不超过8%，即使按照51号文件实际税负超过3%的部分即征即退，返还部分也不超过《补贴与反补贴协议》第六条规定的从价补贴5%上限，通常的返还比例只有2%～3%。何况这项退税优惠同样适用于在华外资企业生产的同类产品，对外国企业的所谓“损害”云云更无从谈起。

3. 不可诉补贴。这类补贴是世贸组织所许可的，不能提交世贸组织争端解决机构处理，不得对享受该项补贴的进口产品征收反补贴税。根据《补贴与反补贴协议》第八条“不可诉补贴的确认”第2款规定，在专向性补贴中，“对公司进行研究活动的援助，或对高等教育机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助”属于不可诉补贴。我国有关文件明确规定，国内集成电路产品退还的税款只能由企业用于集成电路产品的研究开发，因此，我国现行国产集成电路产品增值税退税措施属于不可诉补贴。

我国国内厂商享受的集成电路产品增值税退税不仅属于不可诉补贴，而且只是一项临时性措施，其有效期不过10年，如果从中国正式入世之日算起，有效期只有9年。而在关贸总协定／世贸组织的历史上，成员方保留的非歧视原则的例外与豁免动辄10余年，保留数十年者也并不鲜见。中国半导体税制并没有违背世贸组织规则与惯例，见不及此，对中国半导体税制大动干戈，才有违世贸组织惯例，但事实却是美国就此向中国挑起了争端。

（二）对华反补贴浪潮的兴起

反补贴本来不是中国这类美欧眼里“非市场经济国家”所要为之烦恼的东西。“根据反补贴法的目的、非市场经济的性质以及国会特别针对这些国家的出口在其他法律中采取的行动，我们认为苏联和民主德国对其出口到美国的钾碱提供的利益不构成《1930年关税法》第303节所说的赠与或资助……虽然这些利益可能刺激企业去完成中央政府为他们确定的经济目标，它们不会对美国公司构成反补贴税要解决的不公平的竞争优势。……即使把这样的刺激因素算作补贴，这些非市场经济国家的政府实际上是在补贴自己。”——1986年，美国联邦上诉法院在乔治城钢铁公司诉美国案（Georgetown Steel Corporation vs. USA）中的上述判决奠定了美国对非市场经济体出口产品不适用反补贴税的理论依据。正因为如此，虽然反补贴案件数量在世贸组织争端解决机制中与反倾销案件数量大致相当，在各类案件中数量位居第二，且反补贴工具的使用者集中于美国、欧盟、加拿大等发达国家，在1995—2004年间全球共计176起反补贴调查中，美国、欧盟、加拿大发起者为128起，占总数的73%，美国一国发起70起，占40%。^[6]但由于主要贸易伙伴长期未承认中国的市场经济地位，中国出口商品很少遭受反补贴争端困扰，与中国连续二三十年位居世界反倾销最大受害者的状况形成了鲜明的对比。

然而，当反倾销、技术性贸易壁垒、汇率压力、知识产权等工具都不能遏止中国出口的高速增长之后，美国国内进口竞争产业和有关政客都无法抑制援引反补贴工具打击中国出口商品的强烈冲动。早在1991年，美国拉斯科公司就针对中国电风扇提出了反补贴申请，美国商务部虽然没有通过该公司的申请，却提出了非市场经济国家中市场导向型产业可与反补贴兼容的论点。10余年后，加拿大于2004年9月10日、24日和2005年2月16日分别对中国户外烧烤架、钢铁紧固件和复合地板征收临时反补贴税，是外国首次对中国商品实施反补贴措施。美国众议院也于2005年7月27日以255∶168票通过《美国贸易权利执行法案》，其主要内容为准许对来自非市场经济体的进口适用美国反补贴法，该法案发起者毫不讳言其本来目的就是针对中国商品，对华反补贴山雨欲来。2006年10月，美国俄亥俄州NewPage纸业公司要求美国政府对中国纸业企业进行反补贴调查，并对从中国进口的铜版纸课征近100%的反倾销税，挑起了这场争端。2007年2月2日，美国贸易代表施瓦布宣布，美国向WTO提出申诉，指责中国为国内制造商提供补贴以刺激某些行业的出口，美国时间2007年3月30日，美国商务部长卡洛斯·古铁雷斯（Carlos Gutierrez）一纸对中国适用反补贴法的声明，标志着美国不对“非市场经济国家”出口商品征收反补贴税的判例正式终结，开创了美国对“非市场经济国家”征收反补贴税之先河。反补贴由此迅猛崛起，成为美国对华贸易摩擦风头最劲的武器，以至于2009年以来全世界几乎七成的反补贴案都是针对中国。尽管中国企业在应诉中的某些胜利动摇了美国继续对华反补贴的法律基础，但2012年3月，美国国会两院又通过一项关税法案，授权美国商务部继续对中国和越南等所谓“非市场经济国家”征收反补贴税。经过这样的发展历程，美国对华继续大面积援引反补贴工具已经成为难以动摇的大趋势。

无论美方为对华反补贴提出了多少貌似义正词严的说辞，对华反补贴在很大程度上都是站不住脚的。这不仅仅是因为许多被美国指为“违规补贴”的财税优惠和激励措施各西方国家自己也大规模使用了，而且因为他们的许多指责完全违背事实。前几年，在世贸组织框架下与美国就中国钢材等产品出口开展的反补贴磋商中，我方就发现美方指责中国的某些所谓“补贴”项目在中国的实践中早已不存在。2011年11月8日美国商务部正式发起针对中国输美太阳能电池产品的反倾销、反补贴调查，以SolarWorld为首的美国公司居然指责中国政府给予企业的补贴额度超过400亿美元，更是夸大无稽。按2010年平均汇率1美元兑6.7695元人民币计算，400亿美元补贴等于2707.8亿元人民币；2010年中国财政收入总额（中央和地方财政合计）83080.3亿元，支出中科技支出总额3226.9亿元，中国政府居然能耗费全国财政收入的3.3%、全国科技支出总额的84%去补贴这么小的一个行业？美方的指控未免太信口开河、耸人听闻。

归根结底，美国对众多中国产业启动“双反”，并不是真的因为中国的产业发展政策让美国产业陷入了不平等竞争，而是因为中国产业发展很快，大有后来居上彻底压倒美国先驱企业之势。以中美光伏产业争端为例，如无锡尚德，自2009年9月完成安装第一条多晶硅太阳能电池生产线以来，尚德公司发展迅猛，最初生产规模仅有10MW，2006年产量达270MW，2007年达470MW，与日本的夏普和京瓷、德国的Q-cells并列世界四大太阳能电池制造商，现在已经是全世界数一数二的了。在产能扩张的同时，尚德公司高度重视技术创新，将年收益的5%用于产品研发，建立了世界级研发中心，聘请了20多名行业内资深的专家，努力加快第二代多晶硅薄膜太阳电池大规模产业化研究步伐，保持在光伏行业内的技术领先地位。尚德公司的发展赢得了国内外业界的公认，2004年就被PHOTON International评为全球前十位太阳能电池制造商，2005年底跻身世界光伏企业五强，成为全球四大太阳能电池生产基地之一。2005年7月，尚德公司以独特的创新能力、发展潜力、产业前景和科研实力跻身美国Red Herring杂志编制的“亚洲高科技领域最具前瞻性100强企业排行榜”。

美国提出新能源、碳排放等概念本来是想抢占道义制高点，并树立新的产业霸权，现在却担心自己前面的布局可能会为人作嫁，猴急之余，也就顾不上什么逻辑了。与此同时，美国在次贷危机之后力推再工业化和招商引资，希望用贸易保护手段落实其再工业化和招商引资政策。在这种情况下，美国对中国光伏产业发动“双反”，实属顺理成章。