圈并发挥其在长三角作用的调研报告

关于加快构建杭州都市（经济）圈并发挥其在长三角作用的调研报告

杭州市政协

《杭州都市圈在长三角的地位和作用研究》是2007年杭州市政协的政治协商课题。在市政协领导牵头组织下，调研组深入基层调研，广泛听取各方意见。通过认真学习党的十七大和省、市党委政府有关会议和文件精神，实地走访有关部门，还分别到湖州、绍兴、嘉兴三市，认真听取其党政主要领导的意见，并召开四市政协主席联席会议进行协商。同时，还充分借鉴了辽中、武汉、郑汴等几个都市圈（城市群）的构建经验。最后经杭州市委、市政府、市政协召开政治协商会议充分讨论后，形成本研究报告。

都市圈是城市地域空间形态演化的高级形式，是社会生产力和城市化发展到一定水平的必然结果，也是一个国家或区域集聚人口和产业最重要的空间组织形态和实现区域各方互利共赢的有效平台。它的发展深刻影响着国家和区域的国际竞争力，对经济持续稳定发展具有重大意义。中央从区域协调发展全局的高度，提出了长三角地区率先发展、协调发展的战略。党的十七大要求“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”。在这一背景下作为长三角南翼地区的杭嘉湖绍四市抓住机遇、联合发展、共同融入长三角的条件正逐步成熟。联合发展有利于国家长三角率先发展战略的落实，有利于带动全省的整体发展，也有利于四个市突破现有发展的制约因素实现综合竞争力的共同提升。

本报告从区域空间优化整合的角度，对杭州都市圈发展现状及其在长三角地区的地位和作用进行了分析，并对贯彻率先发展战略，进一步发挥“提升、融合、率先、带动”作用的思路进行了深入探讨，提出了加快构建杭州都市圈并发挥其在长三角作用的对策建议。

一、杭州都市圈的历史沿革与发展现状

（一）杭嘉湖绍地区的历史沿革

杭州、嘉兴、湖州、绍兴四地位于浙江省北端，长江三角洲南翼，历史上同属吴语区，都在吴越文化的影响范围内，“地相邻、人相亲、习相近”，是地理和人文意义上典型的江南地区，历来联系紧密。

历代政权一直以来将其作为整体进行统一管理：在历史上的大一统时期，四地长期属同一个省级行政区管辖，如秦、汉时期的会稽郡、吴郡，唐代的江南道、江南东道，北宋的两浙路，元代的江浙行省，清代的浙江省，等等。而在分裂割据时期，四地则常常共同由某一个割据政权管辖，如三国时的吴国、五代时的吴越国以及南宋等。行政区划的统一管理使得四地的经济、文化联系能始终延续不断并日益加深。自唐以后，四地的行政区划框架已基本确定，但管辖范围却变动不定，形成了“你中有我、我中有你”的局面。如：海宁（古时称盐官县）在相当长的时期内归杭州管辖；而临安在晋时属吴兴郡、民国时属吴兴行政督禁区（现湖州），新中国成立后一度归嘉兴专区管辖；萧山则曾长期归绍兴（古代的会稽、越州、绍兴府）管辖直至1958年划入杭州；湖州、嘉兴在新中国成立后曾属同一专区管辖。这些区划的相互交叉重叠在客观上促进了四地的联系和交流。

四地作为公认的江南经济区的重要组成部分，很早就形成了紧密的经济联系，自北宋中期以来逐渐成为全国重要的经济中心和税赋主要来源地，明清以后也是我国重要的棉、丝纺织业中心和近现代民族工业的发祥地之一。新中国成立后特别是改革开放以来，沿海开发战略的实施使得包括四地在内的长三角地区成为我国经济实力最强、发展水平最高的区域。近年来，随着一小时半综合性交通圈的加快形成，交通联系日益便捷，经济互补合作有了更快的发展，为四市进一步的联合发展奠定了基础。

（二）杭州都市圈的空间范围

根据经济关联度、地理交通区位、历史人文基础等都市圈划分的基本原则，考虑国家、省的相关规划意图，结合都市圈的一般发展趋势，本课题将杭州都市圈范围界定为：杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市全境的区域，总面积34585平方公里，2006年末总人口约1695.25万人。

表1　杭州都市圈城市等级

表2　杭州都市圈城市规模

资料来源：《浙江省统计年鉴》。

注：地级以上城市人口数是指市辖区范围，城市人口数按2006年年底非农业人口口径计。

（三）杭州都市圈的发展现状

杭州都市圈近沪临苏，区位条件优越，区内交通发达，基础设施完善，产业优势比较突出，教育、科技、人才基础雄厚，是长三角地区的重要板块、浙江省的核心区域。

经济发展水平领先。2006年杭州都市圈生产总值7223.17亿元，分别占长三角地区、浙江省的18.27%和46.15%；人均国内生产总值42608元，是长三角平均水平的89.68%，是浙江全省水平的134%；完成财政收入1066.1亿元，占长三角地区的18%，浙江全省的41.52%，在长三角地区、浙江省发展中起着举足轻重的作用。在国家统计局公布的《2005年度中国综合实力地级以上百强城市报告》中，四城市均列入百强城市行列。所辖20个县（市）（含萧山、余杭两区）中有17个县（市）跻身国家统计局公布的2005年度全国综合实力百强县行列，占全省的56.7%；其中12个县（市）位列前50强，浙江排名最高的两个县（区）均在杭州都市圈内（萧山、绍兴）。

外向型经济发达。随着长三角区域加速融入国际产业分工体系，国际资本和产业向长三角地区转移步伐加快，杭州都市圈利用外资和出口量在全省所占比重日益显著。都市圈2006年合同利用外资118.53亿美元，占浙江全省的62.06%，实际利用外资52.06亿美元，占全省58.6%，是我省承接国外资本转移的主要区域；2006年杭州都市圈外贸进出口总额624.96亿美元，其中出口425.49亿美元，分别占全省的44.91%和42.17%，外贸依存度75.6%，是我省重要的外贸出口基地。

城乡居民生活殷实。杭州都市圈经济发展态势强劲，区域城乡居民水平稳步增长，生活水平进一步提高。2006年杭州都市圈城镇居民人均可支配收入18273元，是长三角平均水平的106%，与我省平均水平基本持平；农村居民人均纯收入达8604元，是长三角平均水平的110%，是我省平均水平的117%，保持领先地位，且保持均衡、协调增长。

有关数据见表3、表4。

表3　长三角地区、浙江省、杭州都市圈的基本数据比较（2006年）

资料来源：长三角地区16城市和浙江省《2006年国民经济和社会发展统计公报》。

注：①人均生产总值：长三角16城市、浙江省采用统计数据；杭州都市圈通过四市生产总值加总后，除以四市户籍总人口得到。

　　②三次产业结构：长三角16城市、浙江省采用统计数据；杭州都市圈采用加总各市一产、二产、三产增加值后计算所占比重。

表4　杭州都市圈四市基本数据对比（2006年）

注：同表3注。

（四）杭州都市圈在长三角的优劣势分析

1．比较优势

（1）经济优势

产业特色明显。杭州都市圈是全省“四圈三带”总体布局中“环杭州湾产业带”的主体，拥有多个国家级、省级经济开发区，纺织服装、机械制造、电子信息、生物医药、化工、新型建材等具有较强的竞争优势。以杭州高新技术产业群和装备制造产业群、海宁皮革产业群、桐乡羊毛衫产业群、嘉善木业产业群、绍兴轻纺产业群、嵊州领带产业群、诸暨袜业产业群、南浔木业产业群、织里童装产业群和安吉竹制品（转椅）产业群等为代表的特色块状产业群迅速崛起，在全国乃至全球市场上已经占有重要地位，形成了初步专业化经济优势，为培育具有国际竞争力产业集群提供了坚实基础。

民营经济活跃。杭州都市圈民营经济活力充沛，民间资本充足，民营经济均占生产总值的50%以上（其中绍兴民营经济占生产总值的90%以上），是杭州都市圈经济发展的重要力量。区域内已拥有一批规模大、实力强、行业领先、优势明显的骨干企业，据2006年度上规模民营企业500强名单显示共有129家企业入选名单，分别占全国500强、浙江省入围企业的25.8%、63.6%。区域内市场化进程领先全国，市场竞争比较充分，且四市政府出台了一系列促进民营经济发展的政策措施，为都市圈内民营经济快速健康发展提供保障。

资源互补性强。杭州已具备大都市的功能，其拥有的多方面优势是其他三市工业化、城镇化必然寻求的支撑性要素。杭州所辖县（市）和其他三市土地资源、劳动力生产要素等相对丰富，成本较低，可为圈中城市克服要素资源制约提供发展空间和人力资源，实现城镇功能、资源优势互补，为杭州都市圈实现共同发展创造良好条件。

（2）文化优势

文化丰富厚重。杭州都市圈历史悠远，历经良渚文化、吴越文化、南宋文化和明清文化，已形成独特的区域传统文化，拥有彰显城市特色的人文历史。杭州“精致和谐，大气开放”的人文精神、“以民生为出发点”的理念，湖州的“开放、和谐、务实、创新”精神，绍兴的“剑胆精神”，嘉兴的“崇文厚德、求实创新”精神，使杭州都市圈传承历史，延续文明，融合现代文明，成为都市圈接轨上海，融入长三角的比较优势之一。

科教实力雄厚。杭州都市圈拥有省内大部分高等院校和众多部、省、市属科研机构，杭州集纳了我省80%以上的高等院校和科研机构，其他三市也拥有16所高等院校，嘉兴引进了清华长三角研究院、中科院嘉兴中心等科研院所，是教育和文化较为发达的区域。四市高校共53所，占全省68.8%，在校学生49万人，占全省65.7%。区域科技创新能力持续增强，杭州2006年末规模以上工业企业拥有科技活动人员5.08万人，高技术产业R＆D活动人员占全省40%以上，占有绝对优势。

（3）环境优势

基础设施完备。杭州都市圈集中了高速公路、铁路、水路、港口及航空，重要基础设施日趋完善。区域内已形成以杭州市区为核心，杭宁、沪杭、杭甬、乍嘉苏、杭金衢等高速公路及104、320国道为主要交通走廊的交通骨架；在建和即将建设的杭湖宁、湖嘉等铁路，申嘉湖杭、申苏浙皖、杭长、杭浦、嘉绍和绍诸等高速公路，杭甬运河、运河二通道等水路将进一步提升区域交通网络化水平；萧山国际机场及其二期建设、年吞吐能力1500万吨的嘉兴乍浦港，可提升都市圈的航空、航运优势，促进都市圈成为我国对外开放的重要门户。

生活环境舒适。杭州都市圈自然环境优美，自然景观丰富，四市加强环境综合整治和保护开发，做优人文景观，成为全国最清洁城市群和全国一流“宜居城市群”。四市着力关注安居问题，积极破解“住房难”问题；教育、医疗、卫生等公共产品、公共服务质量良好，供给充足；覆盖城乡的多层次的社会保障体系基本建立；以“数字城市”工程为标志的城市信息化基础设施逐步完善；全力推进“平安市”建设，社会治安良好，杭州都市圈已具有高度的生活舒适度。

政务环境良好。四市政府推进政、事公开，深化审批制度改革，改进审批方式，压缩审批时限，有效地改进了政府工作质量，提高了政府工作效率，形成了清明、开明和为民、亲民的政府形象；积极完善法律法规体系，建立各类市场监管体系，努力成为市场规划的制定者、市场秩序的维护者、市场开发的促进者、消费者权益的保护者，扶持和服务企业，为企业营造良好的发展环境。企业诚信度高，法人治理结构比较规范。

2．发展制约因素

发展空间的限制。杭州都市圈总体人多地少，土地资源有限，区域人均耕地0.63亩，仅为全国人均耕地（1.39亩）水平的45.3%，低于联合国粮农组织规定的0.7995亩／人的最低警戒线。其中，杭州和绍兴两市人均耕地（0.41亩和0.58亩）低于都市圈平均水平，湖州（0.82亩）和嘉兴（1亩）均低于全国平均水平。加之区域内各市土地农保率高，可用于建设的土地面积较少，都市圈面临经济发展与耕地保护的两难选择。

产业提升的制约。四市产业结构不同程度地偏重第二产业，部分产业类同，工业传统行业技术含量不高，嘉、湖、绍三市第三产业的比重相对偏低，高新技术产业有待发展，管理水平总体较低，亟须通过整合发展，促进产业提升，提高都市圈整体竞争力。

资源环境的压力。随着经济的发展对用水需求的快速增长，区域内印染、造纸、化工、皮革等传统行业性污染遏制难度加大，生产、生活污水急剧增加且集中排放，水质性缺水加剧，区域水资源供需矛盾显现。电、煤等能源短缺也是困扰本区域发展的瓶颈之一。地面沉降严重、酸雨频发、生物多样性减少等环境问题也必须引起我们高度的重视和关注。

行政区划的制约。杭州都市圈所含四市为不同的行政区域。现行体制的行政分割、分税制和财政切块，导致各市、县在资源利用、生产要素配置上较难统一协调，土地批租中的“拼地价”，招商引资中的“让税收”等竞争行为时有发生，同时难以提供完善的供水、垃圾处理、公共交通、金融等公共服务。

发展竞争的压力。近年来区域、城市竞争加剧，上海都市圈已占据先机；苏锡常都市圈、南（京）扬（州）都市圈、宁波都市圈大型工业项目投资、高新技术产业发展力度加强，城市中心地位提升。杭州都市圈经济虽保持持续、快速、健康的发展，但前有标兵、后有追兵，面临进一步增强发展后劲的严峻挑战。

二、构建杭州都市圈的必要性

（一）贯彻党的十七大精神、抢抓发展机遇，落实长三角率先发展战略的需要

党的十七大报告提出，要“遵循经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”；“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。长三角地区率先发展、科学发展，是贯彻落实党的十七大精神的重要举措，是中央区域发展总体战略部署的重要组成部分。国务院关于长三角地区协调发展座谈会的召开，标志着中央把长三角改革开放和经济社会发展上升到国家层面加以研究和推进。随着国务院《进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《长三角地区区域规划》的即将出台，必会对长江三角洲的城市建设、产业培育、社会发展、区域合作等各个方面产生重大影响。杭州都市圈连接国家确定的沪宁（沪）杭、沿杭州湾和杭湖宁三大发展带，在长三角区域发展总体布局中有着极其重要的地位，面临加快发展的重大机遇。构建杭州都市圈是贯彻落实党的十七大精神和中央关于长三角率先发展战略、加快融入长三角区域发展的具体行动，有利于在更高的起点上抓住机遇，加强交流合作，提升在长三角地区的整体地位和作用。

（二）接轨服务大上海、打造长三角金南翼，带动全省经济发展的需要

长三角率先发展上升为国家战略给区域发展带来新的竞合态势：长三角南翼和北翼之间、江浙之间以及各自与上海之间的互动关系会有新的特点，新一轮更高层次的竞争必将展开。从浙江省的角度来看，杭嘉湖绍是浙江省接轨服务大上海、参与长三角合作的最前沿和第一方阵，也是全省“四圈三带”发展布局中举足轻重的重要组成部分。加快四市的联合发展是提高浙江省参与长三角地区合作水平，打造长三角“金南翼”，参与更高层次的区际竞争的需要，也是落实全省区域发展战略、进而带动全省综合实力提高的战略选择。构建杭州都市圈，有利于四市以一个整体共同融入长三角，抓住上海建设“四个中心”和以发展服务业为主的产业结构调整的机遇，努力成为“四个中心”的有机组成部分，在服务上海、接轨上海中实现自我提高、自我发展，共享组群式发展正面效应。通过全面提升杭州都市圈地区整体实力与竞争力，使之成为浙江省经济运行最具活力、社会发展最为和谐、辐射带动能力最强的区块，在全省经济社会发展中发挥龙头、领跑、示范作用，带动全省整体经济的共同繁荣，具有十分重要的战略意义。

（三）落实省委“创业、创新”主战略、实现优势互补，提升四市整体竞争力的需要

省委十二大提出了“创业富民、创新强省”的战略。“创业”是富民之本，“创新”是强省之路。“创业、创新”是浙江改革开放和未来经济社会发展的动力，也是我省未来发展的主战略。杭嘉湖绍四市创业环境优越、创新要素完备，人民善于创业、勇于创新，是体现我省“创业、创新”精神和发展成就的重要区域。但是杭嘉湖绍在各自发展的过程中面临的很多共同的制约性因素正在日益成为实现新一轮发展的瓶颈，如：土地、水等要素制约较为突出、产业同构、重复建设问题，以及如太湖、苕溪等跨区域的环境污染治理等问题已经超出了单个行政区的协调能力范围，必须通过各市之间加强合作、优势互补，共同应对这些挑战，才能破解要素制约的负面影响，实现新的发展。加快构建杭州都市圈，推进区域经济一体化的最大好处在于可实现稀缺资源在区域范围内的优化配置。通过参与一体化，推动区域经济分工和专业化，能够促进生产效率提高、交易费用降低、共享规模经济效应、拓展国际机会。四市在发展过程中已经形成了自己的特色和优势，并且相互之间初步建立了分工合作关系，产业的互补和共融具有较好的基础。同时四市自身加强合作、整体发展的愿望强烈，并采取了实质性协作行动，中心城市杭州与其他三市之间的“中心—腹地”关系日益确立和稳固。加快构建杭州都市圈，可以充分利用四市全境空间广、腹地大的优势，便于在较大的范围实现资源的优化配置，对于破解要素制约、实现优势互补，提升区域整体竞争力，进一步把都市圈打造成为我省“创业、创新”的大平台、主平台具有重要意义。

（四）顺应城市化发展趋势、发挥杭州增长极作用，推进区域一体化的需要

都市圈的形成与发展，是战后全球城市化进程的集中体现，是在现代交通、通信条件下人口、资金、技术、信息等要素高度集聚的必然结果，也是区域经济一体化背景下城市化发展的大趋势。从国内来看，都市圈作为城市之间深化合作、加快发展的重要载体已经逐步成为共识，区域一体化进入都市圈带动的新阶段。未来10～20年内，我国城市化水平将达到60%左右，城市间的经济联系不断加强，大都市圈将成为区域经济发展和参与国际竞争的主导力量。

根据地域圈层结构理论，“中心—外围”组织系统理论，一个都市圈通常有一到两个人口超过200万人的特大城市为中心城市，其GDP占整个都市圈的比重通常超过1／3到1／2，是整个都市圈的核心。围绕中心城市，都市圈的其他城市基本呈圈层结构分布，且彼此间合作分工密切、体系结构相对合理。杭州市2006年末户籍人口已达666万人，其中市区人口达到415万人，GDP达3440.99亿元，占整个杭州都市圈的47.64%，同时根据国务院批复的《杭州市城市总体规划（2001—2020年）》，杭州市是浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，其成为杭州都市圈的中心城市是合适的。湖州、嘉兴、绍兴市2006年末户籍人口分别达到258万人、336万人、435万人，GDP分别达到761亿元、1343亿元、1678亿元。三市作为都市圈次中心的条件是完全具备的。

三、杭州都市圈的定位与目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观重大战略思想和党的十七大有关精神，围绕国务院提出的长三角地区“率先发展、科学发展、和谐发展”的目标，把握“提升、融合、率先、带动”的方针，按照“规划共绘、交通共联、产业共兴、环境共保、品牌共推、市场共构、社会共享”的思路，加强杭州、嘉兴、湖州、绍兴四城市间的合作交流，共接共融，共建共享，提升区域整体竞争力，最终实现共同发展，把杭州都市圈建设成为浙江省最重要的发展极和长三角地区仅次于上海的次中心区域。

提升：加快产业结构调整，提升产业层次；完善基础设施建设，提升城市功能；增强整体综合竞争力，提升区域地位。

融合：接轨上海，连接甬、苏、锡、宁等城市；推进区域一体化（规划一体化、交通一体化、产业布局一体化、市场一体化、信息基础设施一体化、社会协调发展一体化等）。

率先：率先转变经济发展方式；率先提高自主创新能力；率先加大改革开放；率先构建和谐社会。

带动：充分发挥杭州中心城市和嘉兴、湖州、绍兴三个副中心城市的辐射带动作用，加快杭州都市圈和周边城市发展。

（二）空间界定

结合杭州都市圈的空间分异现状，我们认为，杭州都市圈未来应形成以杭州城市为中心，湖州、嘉兴、绍兴三个城市为副中心，高速公路、铁路及国道等主要交通走廊为发展轴线的圈层与轴向发展相结合的“四圈层”（核心圈、紧密圈、带动圈和影响圈）复合式空间结构。“核心圈”即杭州主城区（六城区）。杭州作为省会城市，应发挥自身独特优势，起到核心、辐射、带动作用，以更好地为周边城市服务。“紧密圈”是指湖州、嘉兴、绍兴三市的城区和杭州的萧山、余杭、富阳、临安四个区（市）以及与杭州接壤的海宁、桐乡、德清、安吉、绍兴（县）、诸暨六个县（市）；“带动圈”是指四市市域范围的其他所有县（市）；“影响圈”是指杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市市域周边的省、市、县（市），如上海、宁波、金华、衢州等的一些区、县（市）以及江苏省的宜兴、安徽省的黄山、广德等地区。

同时，杭州都市圈是对内对外开放的都市圈，是各种生产要素自由流动的都市圈。杭州都市圈在以上海为龙头的长三角中与宁波（浙东）都市圈、温台都市圈、浙中城市群以及江苏等地的都市圈是相互辐射、相互影响的关系，最终达到资源共享、优势互补，共同促进长三角区域经济社会向更高层次的发展。

（三）战略定位

根据国务院对长三角地区“我国综合实力最强的区域、亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群、率先实现现代化和构建社会主义和谐社会的区域”的总体定位以及浙江省对构筑杭州都市圈的有关精神和要求，结合杭嘉湖绍四市的发展基础、优势、特色和潜力，杭州都市圈的战略定位是：浙江经济的增长极、全国都市圈的第一类方阵、国际上有知名度的地区（世界第六大城市群的重要板块）。

（四）发展目标

根据上面提出的战略定位，杭州都市圈的发展目标具体可以表述为五个方面：

长三角南翼经济中心：长三角南翼主要有杭州和宁波两个中心城市。2006年杭州全市生产总值达到3440.99亿元，继续位居全国省会城市第二、副省级城市第三、全国大中城市第八，长三角16城市第三。杭州都市圈其他三市除了湖州外，绍兴和嘉兴GDP都在1000亿元以上，其中绍兴达到了1678亿元。杭嘉湖绍四市以占浙江省34%的土地和37%的人口，产生了占浙江省46%的GDP和41%的财政收入，人均GDP是全省的1.34倍，且近几年的增速亦超过了全省平均水平。因此，无论是从发展现状还是从发展态势、发展后劲来看，杭州都市圈完全有条件打造成长三角南翼经济中心。

我国国际旅游休闲目的地：杭州都市圈内旅游休闲资源非常丰富，既有观光地，又有休闲地，而且旅游和服务设施比较完善。杭州是国家历史文化名城和重要的风景旅游城市，还被评为中国最佳旅游城市，拥有西湖和“两江一湖”两个国家级风景名胜区，2006年接待入境游客182.02万人次，国内游客3682.14万人次，旅游总收入543.69亿元；嘉兴以潮、湖、河、海并存驰誉江南，境内有南湖、海宁钱江潮、古镇西塘和乌镇以及南北湖等著名景点，2006年接待国内外游客1648万人次，旅游总收入134.9亿元；湖州是江南古城、中国优秀旅游城市，境内有“太湖、竹乡、名山、湿地、大宅门、古生态”六大旅游品牌，2006年接待国内外游客1302万人次，旅游总收入78.90亿元；绍兴是国家历史文化名城和中国优秀旅游城市，境内有鲁迅故里、兰亭、东湖、鉴湖、五泄、新昌大佛等著名景点，2006年接待国内外游客1836万人次，旅游总收入147.24亿元。四市2006年共接待国内外游客8650万人次，旅游总收入905亿元，分别占全省的52%和54%。可见，通过对四市旅游资源的整合，共同打造区域旅游品牌，并主动和上海接轨，接受上海辐射，从而带动现代服务业的发展，杭州都市圈完全有条件成为国际旅游休闲目的地。

全国高新技术和先进制造业重要基地：杭州都市圈四市发展高新技术和先进制造业的基础良好，潜力巨大。杭州以电子信息、生物医药、新材料等为重点的高技术产业以及以装备制造、精细化工、纺织服装、食品饮料等为重点的传统优势工业实力雄厚，并带动了创意产业和生产性服务业的发展；嘉兴有临港工业、高技术产业、装备制造业和特色优势产业等四大产业集群；湖州在重点发展生物医药、电子信息、环保节能三大高新技术产业和金属材料、机械制造、现代轻工三大特色优势产业以及纺织、建材两大传统支柱产业；绍兴在大力发展轻纺、精细化工等特色优势产业集群和高新技术产业为主导的先进制造业中心。2006年杭州都市圈四市共实现工业增加值3604亿元，占全省的47.8%。同时，杭州都市圈内共有3个国家级开发区和31个省级开发区，是浙江省重点打造的三大产业带之一环杭州湾产业带的核心，完全有条件、有实力成为全国高新技术和先进制造业重要基地。

我国对外开放的重要门户：杭州是长三角三大综合交通枢纽之一，也是沪杭、杭甬、杭湖宁三大综合运输通道和沪宁（沪）杭、沿杭州湾、杭湖宁三条发展带的重要节点城市。杭州都市圈内空港有杭州萧山国际机场，2006年旅客吞吐量992万人次，货物吞吐量18.6万吨，双双位列全国机场第八；海港有嘉兴乍浦港，高速公路发达，海、陆、空、河交通十分便利，区域交通网络化水平较高，现代物流产业基础良好。随着杭州东站综合交通枢纽、萧山国际机场二期、运河二通道、沪杭高速铁路、沪杭磁悬浮、杭宁和杭甬高速铁路客运专线和申嘉湖杭、申苏浙皖、杭长、嘉绍高速公路等一大批重大交通项目的实施，将进一步拉近杭州都市圈和周边城市的关系，特别是与上海、宁波、舟山等地的相对距离缩短，有利于充分利用上海的航空、航运优势和上海、宁波、舟山的港口优势，辐射长三角地区乃至全国腹地，完全有条件成为我国对外开放的重要门户。

我国率先发展、科学发展、和谐发展的先行区：随着中央对长三角地区提出实现率先发展、科学发展、和谐发展的要求，各城市都积极响应，这既是机遇和动力，也是挑战和压力。杭州作为浙江省省会和长三角中心城市之一，近年来取得了一个个令世人瞩目的成就，完全有能力在长三角地区实现率先发展。嘉兴、湖州、绍兴三市经济发展基础较好，社会发展水平相对较高，且三地加快发展的意愿和行动坚决，发展势头强劲。根据中央和省里的有关精神，杭州都市圈四城市互惠互利，共同发展，有条件、有责任成为我国“科学发展的先进区”、“社会和谐的示范区”和“改革开放的先行区”，成为我国率先发展、科学发展、和谐发展的先行区。

四、构建杭州都市圈的对策建议

加快杭州都市圈合作发展，进一步提升在长三角的地位和作用，要在尊重现有行政区划的前提下，解放思想，抢抓机遇，创新发展，形成共识。正确处理好“行政区划与经济区域、政府主导与市场主体、眼前利益与长远发展、统筹谋划与分步实施”四个方面的关系。强化区域整合意识，淡化行政区划概念，发挥政府推动作用，确立市场主体地位，立足现状，着眼长远，超前统筹整体发展，扎实推进近期工作，按照“远近结合、先易后难”的原则，提出加快构建都市圈进程的对策建议。

（一）着眼长远，以“七个共”为切入点，统筹谋划都市圈总体发展

1．以环杭州湾产业带规划为基础，共同完善杭州都市圈发展规划（规划共绘）

规划编制是都市圈构建的必要前提。前几年，省委、省政府在大量调查研究、科学论证的基础上，制订了环杭州湾产业带发展规划，其宗旨就是打破行政区划，形成区域整合竞争优势，它已包括产业布局、城市群、交通建设、生态环境保护等内容，为环杭州湾产业带各城市的发展提供了规划指导，对环杭州湾区域经济发展起到了积极作用。杭州都市圈的发展应以环杭州湾产业带发展规划为基础，认真做好环杭州湾产业带发展规划的深化、细化、优化工作。要争取在环杭州湾产业带中设立四市联合发展区，并在环杭州湾产业发展规划的指导下，细化、深化联合发展区的规划。同时，根据世界城市群和长三角大城市群发展形势的新变化，进一步完善都市圈在空间推进与经济整合共生区域的发展规划。

2．以内连外接交通网络为重点，共同推进都市圈基础设施的对接建设（交通共联）

积极推进融合长三角城市群和以杭州为核心的都市圈的基础设施建设，做好与上海及长三角城市、杭州都市圈内公路、城际铁路、水路、航空、信息等基础设施的全面对接逐步形成以杭州为核心，内连都市圈、外接长三角的交通网和信息网，加速杭州都市圈与长三角城市间的相互融合。一是改进和加强对四市起连接作用的公路网建设，拓宽沪杭、杭甬高速公路，建成杭金衢、杭宁、杭徽、杭新景、杭浦（沪杭复线）、杭绍甬（杭甬复线）、杭长、申嘉湖杭高速公路，推进萧山机场道路延伸线（萧山机场至绍兴县快速路），杭州湾绍兴通道及接线、杭州湾钱江通道萧桐接线和杭州绕城二线的前期工作。二是加快跨区域城际快速铁路交通等项目建设，尽快启动建设沪杭高速铁路／磁悬浮铁路、杭宁铁路和沪杭甬客运专线以及沪乍嘉湖铁路、杭州东站综合交通枢纽等重大项目。积极创造条件，做好嘉兴、湖州、绍兴三市市区及沿线与杭州地铁连接工作。三是整合和加强水路交通建设，加快嘉兴乍浦港建设、湖嘉申线航道（嘉兴段一期）改造、嘉兴内河港国际集装箱码头建设以及运河二通道建设项目立项。四是加强杭州的航空地位，启动实施杭州萧山国际机场（二期）、杭州空港“区港联动”项目建设。五是加大对区域信息网络的建设，以电子政务和企业信用资源共享为切入点，共同开发建设综合性和专门的信息交换平台。

3．以集聚扩散对接服务为重点，共同谋划引导都市圈产业差异化发展（产业共兴）

根据资源禀赋和比较优势特征，杭州都市圈四市应加大产业和园区整合力度，以市场为导向，制定差异化的产业发展方针，优化组合各类园区发展战略。一是深化产业纵向延伸。以产业对接、合作、转移为重点，引导杭州中心城市产业向高端化方向发展。承接上海的辐射，大力发展现代服务业，加快引进著名跨国公司、公司总部和R＆D机构的入驻。积极发展先进制造业，加快产业转移，延伸杭州产业空间链；区域内城市从承接产业梯度转移逐步向以产业链为特征的纵向延伸转变，为接轨上海，顺应上海四大中心的建设，做好对接服务。二是培育集群式产业区和产业带。以国家级、省级开发区为主体，形成以杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区、杭州高新技术产业区为核心，嘉兴经济开发区、湖州经济开发区、绍兴经济开发区等省级经济开发区为重点的产业纵向延伸布局区，构筑跨区域的产业链，形成都市圈专业化分工协作的产业体系。三是实施开发区组合战略。打破行政区划经济体制下的开发区开发模式，统一开发区规划，从整体发展的战略高度，联合建设区域性工业园区，重点加快杭州经济技术开发区与海宁对外综合开发区，钱江经济开发区、余杭经济开发区与海宁西部临杭新区、桐乡西部产业集聚区、安吉经济开发区，临江工业区与绍兴滨海工业区的整合，通过开发区优化组合以及连锁化、品牌化经营方式，实现资源利用效率的最大化和可持续发展，提升区域整体竞争力。

4．以环境保护资源保障为前提，共同致力于都市圈绿色生态屏障保护（环境共保）

良好的生态环境是都市圈发展的根本保障，随着区域内产业的高度集聚，环境问题逐步显现，资源保障压力不断加大，为此，杭州都市圈应积极参与建设“绿色长三角”行动，建立生态环境建设和环境保护的合作框架，重点加强对水资源、水源地的环境保护，构建绿色生态屏障。一是加强都市圈水网湿地保护，以钱塘江、浦阳江、苕溪、京杭运河、萧绍运河水资源保护与利用为重点，保护好杭州西部、湖州南部、绍兴东北部等水网湿地。二是加强钱塘江流域水环境保护，源头控制与末端治理相结合，加大污染源整治力度，合力关停并转一批高污染企业，集中布局一批无污染、少污染产业，建设一批工业三废集中处理、综合利用设施，实施流域主要污染物排放总量和单位污染物达标排放双控制。三是开展京杭大运河（南段）治理，跨区域同步实施运河综合治理与保护开发，特别要加快运河杭州段的治理，彻底改变运河水质。四是保护东苕溪饮用水源，对上游地区进行水源保护，保持源头水清洁，重点调整余杭取水口，搬迁德清码头、采石场等问题，切实保护好东苕溪饮用水源。五是推进清洁能源网建设，重点解决杭州天然气管道向区域内城市延伸，共享清洁能源。

5．以品牌经济品牌效应为原动力，共同打造引领都市圈发展的区域品牌（品牌共推）

实施品牌战略，整合产业、文化、旅游等品牌资源，放大品牌效应，发展品牌经济，促进区域品牌、城市品牌、行业品牌和企业品牌的互动，实现品牌资源共推共享。一是共同打造长三角南翼经济中心、我国国际旅游休闲目的地、全国高新技术和先进制造业重要基地、我国对外开放的重要门户、我国率先发展、科学发展、和谐发展的先行区等区域品牌。二是共同承接上海世博会的辐射，做好旅游、会展、金融、信息产业为代表的现代服务业主动与世博会接轨工作，创好历史文化名城、休闲旅游、特色会展、信息港、医药港等品牌。三是要推动生活品质发展理念在区域内的传播与推广，共推共享杭州“生活品质之城”城市品牌。四是要借助世界休闲博览会、中国国际动漫节、西湖博览会、嘉兴家居用品博览会、湖笔文化节、极限运动会、太湖美食文化节、鲁迅文化节、祭祀大禹陵文化节会、中国（绍兴）国际纺织交易会等会展品牌，在区域内采取开设特色分会场、开展重要节庆活动等多种形式，实现会展品牌接轨和共推共享。五是加强都市圈内文化、旅游合作和交流，融合文化旅游资源，探索文化旅游产品，联手共推共享“中共一大会址”、“国家历史文化名城”、“国际风景旅游城市”、“东方休闲之都”、“中国最佳旅游城市”等文化旅游品牌。六是加强著名企业和著名产品的合作，共推共享企业品牌、产品品牌。

6．以生产要素自由流动为目标，共同推动都市圈统一市场的建立和形成（市场共构）

积极探索建立统一开放的大市场，以市场一体化为核心，规范区域内各种市场行为，统一规划与共同协调区域内要素市场，尤其是产权交易、金融、技术、人才、劳动力等要素市场，促进统一市场体系的建立和形成。在商品市场方面，统一市场准入标准，加快推动市场准入制度和质量互认制度的对接，共同建设大型商品和物资交易市场。在产权市场方面，整合各城市交易市场，统一交易规定，逐步形成以杭州产权交易中心为枢纽、覆盖都市圈的一体化产权交易网络。在金融市场方面，开展区域内金融服务领域的合作，利用杭州作为区域性金融中心的“资本密集”优势，加强杭州对其都市圈的金融辐射和服务能力，鼓励市属金融机构到周边城市设立分支机构，鼓励在杭银行、保险、证券等金融机构在周边城市开展业务，推进跨行政区域金融信贷业务，建立交易结算、清算金融平台，实现金融同城。区域内其他城市加强与杭州或在杭金融机构和资本运营机构的对接，融入其金融服务网络，联手构建为企业融资提供金融支持的区域金融结算中心。在人才、技术市场方面，重视人才队伍建设，强化信息合作，建立技术研发协作、信息和交易网络，对人才、劳动力、科技成果、知识产权数据库等实现联网共享，推进区域专业技术职务任职资格互认，促进人才流动和劳动力的异地就业，推进区域内高新技术产业的发展。

7．以社会公共服务合作为着力点，共同促进都市圈社会资源的开放共享（社会共享）

推动杭州都市圈合作交流以经济领域为主向经济社会领域并重转变，建立区域社会资源共享平台，促进社会资源的开放共享。一是探索教育和人才资源共享机制，鼓励在杭高校到区域内城市联合办学和专家交流、教育培训，提高都市圈整体教育水平。建立区域内教育信息网络互联互通、大中专院校毕业生就业信息共享、异地人才互通共享、稀缺人才培训互动机制，建设人才资源共享平台。二是探索统一开放的人才开发社会环境，在人才政策方面，打破行政界限，在区域内建成统一的教育、人才引进、就业、劳动力转移等政策体系。三是加强重大文化设施共建共享，都市圈内的四市中心区地相近、交通便捷，已初步形成了一小时交通圈，随着交通设施建设的加强，区域内交通时间还将逐步缩短，一些大型的文体公共设施项目将来可以做到共享，避免重复建设和利用率不高的问题。四是推进文卫体公共资源共享，加强区域内文艺创作、文艺演出、文化研究、文化产业、历史文化遗产保护等方面的合作与交流，开展医疗卫生重大课题的联合攻关、鼓励在杭州的知名医疗卫生机构到区域内城市联合办医，实现资源共享和利益共赢。联合申办和承办一些国际性和国家级的文化、体育项目，扩大杭州都市圈的整体影响力。五是推进四市公共设施和服务保障共享，推动社保卡、医保卡、公交卡、公园卡等在四市各城市间的互通共用，享受同城化待遇，促进公共服务共享。

（二）立足当前，以“融合战略”为抓手，扎实推进都市圈近期工作

1．以实现“同城发展”为重点，加快都市圈内部资源融合

交通公交一体化。在完善现有都市圈交通路网的基础上，通过合理的利益分配和补偿，在都市圈内跨行政区公路收费上实行一次收费、一个标准，未来通过逐步撤销收费站、取消过境费等措施，使都市圈交通一体化渐渐走上轨道，真正实现物流、人流的高速、便捷、无障碍流动，为打造杭州长三角重要物流交通枢纽中心提供支撑。近期加快四市之间公共交通对接，建议借鉴杭州与萧山、余杭、德清公交一体化的运作模式，试行开通杭州市区至嘉兴、湖州、绍兴市区以及安吉、海宁、桐乡等县（市）直通公交线路，实现四市公交一体化。

户籍管理适度放开。消除户籍管理制度障碍，可按放开中小城市，积极发展小城镇，适度放开大城市的基本原则，来完善都市圈的户籍管理。近期杭州市以实施现有十一项户籍管理政策为重点，做好引进人才、购房入户、投资入户、高学历毕业生就业入户等户籍管理工作。都市圈内其他城市根据自身特点，在放开县城和镇户籍管理的基础上，有计划、有步骤地放开嘉兴、湖州和绍兴三市的户籍管理。未来都市圈内在条件成熟后逐步解决户籍的即时变更，实现“户随人走”。

金融服务相对统一。发挥杭州区域金融中心的影响力和辐射力，构建区域金融联合体，按照同一城市标准，开展同城汇兑、拆借业务，推动四城市间各商业银行内票据交换业务、银行卡、POS机、ATM、金融IC卡系统的同城化。加快杭州商业银行与嘉兴、湖州、绍兴商业银行同城化步伐，实现全方位、多层次的资源共享。增加票据市场交易工具和交易品种，实行商票试点，发展票据专营机构，在区域内各城市设立专业化的票据市场主体。

旅游资源整合开发。放大四市名城效应，构建旅游资源合作开发平台，实施区域旅游整体开发和营销。对内进行区域旅游功能分区，打造无障碍旅游圈，发挥杭州作为长三角旅游中心地的集散作用和国际、国内旅行社众多的优势，吸引游客到杭州和周边城市。以“住在都市圈、游在周边市”的旅游新方式，开发区域内农家游、古镇游、休闲度假游等特色旅游产品，实现区域内旅游产品的互补。对外确定区域旅游形象整体定位，优化旅游线路设计，整体营销，客源共享，共同向国内外推介都市圈旅游休闲资源，提高旅游国际化水平。同时，规划区域内旅游交通专线，串联区域内主要景点，统一旅游交通标识，联网异地销售，打造区域特色旅游。

保障政策初步统一。在区域范围内，认真落实保障政策，出台基本统一的社保、医保政策和相对差异的保障标准，建立全社会的社会保障制度，使区域内各阶层居民均能享受到社会保障政策，研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法。未来随着都市圈域经济的发展，各城市间差距的缩小，在政策统一的基础上，逐步统一区域内各个城市社会保障标准，并尝试建立一个区域社保结算中心，每人建立一个统一的卡，卡随人走，在区域范围内统一结算。

2．以争取“两个重点区块”为契机，加快环杭州湾产业带产业主体功能区的融合

争取国家级重点开发区块。根据正在编制的全国产业主体功能区规划，浙江省乃至长三角大部分区域可能将被列入优化开发区，在优化开发区中亦有重点开发区块。杭州都市圈应按照国家产业主体功能区划分，各城市加强协作，加快环杭州湾产业带发展，尽快形成增长极，积极争取国家和省里支持，将区域内环杭州湾产业带东部的杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区（滨江）、绍兴县滨海工业区、绍兴袍江开发区、上虞经济开发区、江东工业区、临江工业区、嘉兴滨海工业新区、海宁对外综合开发区、湖州市经济开发区等列入国家级重点开发区块，享受国家产业主体功能区有关政策。

争取省级重点开发区块。对于都市圈内未列入国家级重点开发区块，但具有重点开发潜力的区域，在正在编制的浙江省主体功能区规划中，积极争取省里将区域内环杭州湾产业带北部的钱江经济开发区、余杭经济开发区、海宁西部临杭新区、桐乡西部产业集聚区、长兴经济开发区、安吉经济开发区等列入省级重点开发区块，享受省级产业主体功能区有关政策。

3．以建设“区港联动”为平台，加快我国对外开放门户的融合

争取国家和省政府的支持，充分利用萧山国际机场，推进杭州萧山国际机场（二期）、“杭州空港区港联动”试点项目建设，做好空港经济圈的研究工作，最大限度地发挥机场口岸的区位优势和物流辐射保障作用。建设萧山机场至绍兴县的快速道路，形成萧山机场至周边地区的快速路、铁路网络，并与区域内水、公、铁等其他交通相匹配，形成立体交通物流网络优势，增强杭州空港对嘉兴、湖州、绍兴等地的物流辐射作用，在空运货运市场发展格局中抢占战略高点，使萧山国际机场真正建设成为长三角的货运中心，推进区域内已经立项的省级物流园建设，使杭州成为区域性乃至全国性的现代化物流中心，嘉兴、湖州和绍兴力争成为杭州都市圈的物流转换和配送中心。加快嘉兴乍浦港建设，提升港口吞吐能力，发挥港口优势。同时，加强与上海空港海港、宁波海港的衔接，形成我国对外开放的重要门户。

五、构建杭州都市圈的政策支持与协调机制

杭州都市圈的构建涉及不同行政区划范围的四个市，要真正将其发展落到实处，促使从分割的“行政区经济”走向一体化的“都市圈经济”，共同打造长三角的“金南翼”，亟须四市共同向国家和省争取相关政策支持，并需要在都市圈内部建立有效的协调机制。

（一）以“先试、先行”为目标，积极争取上级支持

争取浦东新区试点政策平移。深刻领会温总理“在条件具备时可以把一些成熟的经验在长三角地区加以推广”的讲话精神，积极争取浦东新区综合配套改革试点政策的平移，延伸到整个杭州都市圈。围绕杭州都市圈的发展定位和目标，在转变政府职能、转变经济运行方式、转变社会管理模式等有条件先试、先行的重点领域和关键环节，制定试点平移政策的总体方案和推进机制，做好浦东新区综合配套改革试点政策平移杭州都市圈的研究，为试点政策平移提供基础支撑。同时，嘉兴等地要积极争取列入国家城乡一体化综合改革配套试验区。另外，要积极争取国家发改委将杭州都市圈的发展纳入长三角地区区域规划层面加以统筹考虑，并对涉及杭州都市圈四市共同发展的重大项目予以大力支持。

争取省人大立法。在行政区划不变的情况下，从有利于环杭州湾产业带各城市的资源整合、差异发展，减少和避免重复建设和恶性竞争，促进区域经济的协调、可持续发展的角度出发，建议杭嘉湖绍四市人大全力配合，积极争取省人大进行相关立法来加强协调。省人大对区域发展立法协调，首先需要解决的是区域利益共享和补偿机制，建议以四市的生态利益共享和补偿的制度化为切入点，先试先行区域立法协调，重点研究解决杭州和湖州对运河、东苕溪的共同保护问题；绍兴县和萧山区河道相连、纺织产业同构，造成的水污染问题；嘉兴和上游各城市水系共同治理、保护问题，实施“清水入湖”、“清水入嘉”、“清水入绍”工程等。

争取省委、省政府有关政策支持。建议省委、省政府借鉴辽宁、湖北、河南等省经验，加大对构建杭州都市圈的推进力度，在相关政策上给予杭州都市圈先行试验的权利。如：省级高新技术企业审核认定权限的下放；在都市圈内推行道路过境费、入城费减免的过程中，争取省政府给予必要的补偿性政策；争取省移动公司、电信公司对于杭州都市圈内部各市之间通话逐步取消漫游费，近期可以先以杭州与周边县市试点，未来实行电话网合并，共用一个区号；如土地指标可以尽量向杭州都市圈倾斜，省里在相关要素资源分配上应按区域分配，对杭嘉湖绍四市实行总切块，允许四市自行协商土地指标流转；仿照国外排污权交易的做法，允许四市探索在控制总量的情况下，进行节能减排相关指标的交易；争取省政府对杭州都市圈内重大交通项目和产业投资项目的建设给予必要的资金支持，如设立专项基金、进行财税减免等。

（二）以“高效、保障”为目标，建立杭州都市圈协调机制

成立省级协调机构。杭州都市圈的发展要有实质性的推动，需要省委、省政府的高度重视、大力支持和直接参与，充分发挥省级政府的指导、协调和沟通作用。建议成立由浙江省政府有关领导牵头，杭嘉湖绍四市和省直有关部门主要负责人共同组成的杭州都市圈协调发展委员会，省财政每年拨付一定的运作资金，同时赋予委员会调控区域协调发展的部分权力。协调发展委员会定期召开全体成员会议，并就一些重大问题不定期召开专题协调会议。省级有关部门也要加强对杭州都市圈发展的指导和支持。

建立市级协商机构。杭州都市圈内的四市主要领导间应建立协商机构。如建立、健全杭州都市圈市长联席会议制度，每年定期举行市长联席会议，按照互利互惠的原则，共商杭州都市圈区域一体化发展中的重大问题，协商重大利益关系，明确下一步合作交流的方向和重点。建议四市内应成立由市主要领导牵头，区、县（市）和市各相关部门负责人组成的都市圈日常工作领导小组，领导小组下设联络办公室，设在发改委或国内经济合作部门，具体负责各城市间合作交流、共建共融的日常协商工作。并视具体情况可成立重大项目协作、招商引资、交通基础设施协作、先进制造业协作、要素市场与基地建设协作、科技教育与人才交流协作、金融服务协作、旅游协作等若干个专题组。

健全多方位、多层次的协商机制。杭州都市圈四市人大、政协系统也可围绕杭州都市圈的合作发展，建立发挥自身职能的研讨、协商会议制度。通过高层领导互访、专家研讨会、情况通报会、项目协调会等多种形式，加强城市间交流合作，形成“高层领导沟通协商、联席会议明确任务、联络办公室综合协调、专题组推进落实”的机制。同时，加强四市相关职能部门之间的联络协商，共同开展相关课题调研和规划编制等工作，进一步推动干部在四市间的挂职交流。通过不定期举办形式多样的经贸活动，如经济社会发展、重大项目建设通报和交流、重大会议展览活动、科技成果发布及人才交流等活动，不断拓展四市合作与交流的广度和深度。

推进企业主体间的合作交流机制。充分发挥民间团体尤其是行业协会、商会的作用，组织企业积极开展交流合作活动，以产业提升、对接、合作、转移为重点，引导企业投资，以民间力量促进都市圈内经济社会互利合作。进一步确立企业在合作交流中的主体地位，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，培育优势龙头企业，发挥示范效应。积极鼓励大企业、大集团实施“走出去”战略，以资本、技术、管理和人才输出等多种方式，加强与有资源优势的区、县（市）合作。进一步推动都市圈内区域文化交流合作，共同参与有关传统节会，增强四市人民群众间的感情。