土地整理项目权属管理概述

3.8.1　土地整理项目权属管理概述

3.8.1.1　相关概念

1．土地产权、土地权利和土地权属

1)土地产权

土地产权即以土地作为财产客体的各种权利的总和，也可以说是土地财产的总称。土地产权包括土地的所有权，以及构成土地所有权权能的各种他项权利，如使用权、收益权、处置权、抵押权、赠与权、地上权、地役权等。

土地产权有两层含义:一是法律意义，即产权的各种权利由法律予以规定，如我国城市土地属国家所有，农村土地为集体所有，土地的所有权不允许买卖，土地使用权可以出让和转让等;二是经济意义，即产权关系，也就是经济利益关系，如利用土地应享有的利益，产权主体利益充分实现等。

2)土地权利

土地权利是指权利人按照法律的规定直接支配土地的权利。所谓支配就是直接对土地实施取得利益的各种行为。权利人对土地的直接支配，体现为土地权利的4项基本权能，即占有、使用、收益和处分。权能是指权利人行使权利的各种可能性。

3)土地权属

土地权属是指土地的所有权、使用权及他项权利的归属。

2．土地所有权

1)土地所有权

土地所有权是土地所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照国家法律作出处分并排除他人干涉的权利。

2)土地所有权的4项权能

(1)占有。这是指土地所有权主体对其土地的掌握和控制。这既可以体现为所有人对土地的直接掌握，也可以体现为所有人对土地在自己力量范围内的控制。

(2)使用。这是指按照土地的性能和用途进行事实上的利用和运用。如在依法取得的土地上建造厂房，在承包经营的耕地上种植农作物等。

土地所有人可以将土地使用权通过一定的法律手续转由非所有人行使，但所有人并不因此丧失对土地的所有权。

(3)收益。这是基于行使土地所有权而取得的经济收入。

(4)处分。这是决定土地在法律上的命运，它最集中体现了所有权的作用。土地的处分权能是土地所有权的核心。只有土地所有权人享有最终的处分权。而且，必须依照法律的规定行使，不得任意处分土地，不允许凭借用事处分权而买卖或以其他形式非法转让土地。

3)国有土地所有权和集体土地所有权

我国土地所有权是以社会主义公有制为前提的，包括国家土地所有权和集体土地所有权两种形式。

(1)国家土地所有权。这是国家依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权利。

国家所有的土地要根据《中华人民共和国宪法》、 《中华人民共和国土地管理法》、 《 〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律法规和有关政策的规定确认。主要有城市市区的土地;农村和城市郊区中已依法没收、征收、征购为国有的土地;国家依法征用的土地;依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;农村集体经济组织全部成员转为城市居民的，原属于其成员集体所有的土地;因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

我国宪法对国家土地所有权作了如下规定: “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”; “城市的土地属于国家所有”;农村和城市郊区的土地，由法律规定属于国家所有的，也归国家所有;此外，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用”，这些规定，确立了我国国家土地所有权的基本法律根据。

(2)集体土地所有权。集体土地所有权是农民集体依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权利。

我国宪法对集体土地所有权作了如下规定: “由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂”归集体所有; “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

依法确认农村集体土地所有权主体，按照《土地管理法》规定，农村集体土地有3种所有权主体形式。一是已经属于乡(镇)农民集体所有的土地，应依法予以确认。没有乡(镇)集体经济组织的，由乡(镇)政府代管，负责经营和管理。二是村农民集体所有的土地，如村管辖的公共事业用地、村办企业用地、村管理的部分荒山荒坡荒滩、农林牧渔、果园、学校、水利道路设施等土地，以及各村民小组的土地，应承认现状，依法确认为村集体经济组织所有，由村农民集体经济组织或者村民委员会负责经营、管理。三是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，由村内各级农村集体经济组织或者村民小组经营管理。鉴于有的村民小组组织形式弱化，其经营、管理可经村民小组内三分之二以上成员同意，委托村委员会监管行使其产权。

集体所有的土地主要包括两类:一是农地，包括直接用于农业(种植业、林业、畜牧业和渔业)生产以及为农业生产服务的配套设施用地;二是建设用地，主要包括宅基地、乡(镇)村企业用地、乡(镇)村公益事业用地、乡(镇)村公共设施用地。此外，集体土地还包括属于集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用土地。

4)土地所有权的主体

国有土地所有权的主体是国家，农村劳动群众集体土地所有权的主体是农民集体。除国家和农民集体外，任何组织和个人都不能成为土地所有权的主体。

5)土地所有权的限制

土地所有权是在法律规定范围内所享有的权利，其行使范围不是无限的，而是受赋予其权利的法律规定的。

土地所有权人必须在法律允许的范围内行使其权利，不得借口行使土地所有权而任意处置土地和侵犯他人的合法权益。这种限制体现为所有人在行使其土地所有权时承担的责任。如土地所有人不得买卖或者以其他形式非法转让土地，行使土地所有权时，不得破坏环境、生态平衡，危害社会生产和人们的生活。

3．土地使用权

1)土地使用权

土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有、使用、收益及部分处分的权利。

(1)国有土地使用权。国有土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国有土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。

国有土地使用权按取得方式可分为划拨土地使用权和出让土地使用权。

划拨土地使用权是指通过行政划拨的方式，无偿提供给土地使用者使用的国有土地使用权。出让土地使用权是指依据政府与用地人签订土地出让合同，有偿提供给土地使用者使用的国有土地使用权。

(2)集体土地使用权。集体土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对集体土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。

集体土地使用权可分为农地使用权和建设用地使用权两大类。

农地使用权包括耕地、其他农业用地以及可用于农业开发的“四荒”地使用权。目前，我国农地使用权主要以承包方式确定给集体经济组织内的农民使用，经法定程序通过后也可确定给集体经济组织以外的单位或个人使用。其中“四荒”地的使用权还可通过租赁、拍卖等方式确定给个人或单位使用。

值得注意的是，在我国许多地方，还有相当数量的集体土地处在集体所有权的直接控制之下，而没有设立集体土地使用权。这与国有土地不同，国有土地的利用只能通过具体的单位或个人实施，凡是已被实际利用的土地，都设有国有土地使用权。

2)土地使用权的四项权能

(1)占有。这是指土地使用人对土地实行控制和支配的权利。

(2)使用。这是指土地的利用和运用的权利。使用必须依照法律和合同的规定进行。

(3)收益。这是土地使用权人享有使用土地上受益的权利，即它是基于使用土地而取得的经济收入。使用人占有土地，取得使用权，其目的就是经营土地，以获得一定的收益。

(4)处分。这是指使用人以法律和合同规定转让使用权的权利，即在非所有人使用权的情况下，使用人无权决定土地的最终命运，它只能依照法律和合同的规定转让土地使用权。

3)土地使用权的主体

(1)国有土地使用权的主体。按照法律规定，国有土地使用权的主体是广泛的，经过批准，任何单位和个人，包括中外、城乡单位和个人、农民集体和农民个人都可以成为国有土地使用权的主体。

(2)农民集体土地使用权的主体。按照法律规定，有农村户口的本集体农村居民、其他如联营企业、还乡城市居民建住宅、五荒地拍卖、承包农地等，可允许非本集体单位和个人取得的使用权。

4)土地使用权的限制

我国土地使用权一般从适用范围、使用条件、程序和使用年限等方面运用法律的手段加以限制。我国对土地使用权所作的限制是从既维护国家利益、社会效益，又使土地使用人有利可图的原则出发，实事求是地加以规定的。

4．土地他项权利

土地他项权利是指在确定了他人所有权和使用权的土地上保留的其他利用土地方面的权利，即建立在他人所有或使用的土地之上与土地所有权、使用权有关的其他各项权利或限制条件。在我国，土地他项权利是泛指土地所有权和土地使用权以外的各种土地权利，如抵押权、租赁权、地役权、耕作权、借用权、空中和地下权等。

5．其他相关概念

1)土地承包经营权

土地承包经营权是指承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为30年。国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营的期限由承包合同约定。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。根据土地利用总体规划和土地开发整理规划实施的需要，调整置换土地。调整承包地或由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，须经村民(或村民小组)会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。在符合土地利用总体规划和土地用途管制要求的前提下，坚持土地所有权与土地使用权、承包经营权相分离的原则，采取多种实现形式，明确土地使用权，将土地承包权稳定在农户，在农户自愿的基础上，适当集中土地承包的经营权，实行土地的适度规模经营。

2)土地确权

土地确权是确定土地权属的简称。狭义的确定土地权属，仅指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属，即土地所有权、使用权和土地他项权利归谁所有。广义的确定土地权属，是指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利，不仅包含确定土地所有权、使用权和土地他项权利的主体，而且包含确定土地所有权、使用权和土地他项权利的客体和内容。由于具体的土地所有权、使用权和土地他项权利总是主体、客体、内容三者的统一体，所以确定土地权属更多地采用广义上的概念，即确定土地权属就是指确定土地所有权、使用权和土地他项权利。

3)土地登记

土地登记是指国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、使用条件、等级、价格等情况记录于专门的册簿，以确定土地权属，加强政府对土地的有效管理，保护权利人对于土地的合法权益的一项重要法律制度。

3.8.1.2　土地整理权属管理的概念及主要内容

1．土地整理权属管理的概念

农地整理权属管理是在农地整理过程中由于土地归并和重新分配而产生的权属调整和变更登记的行为，具体是指在农村土地开发整理过程中涉及的土地所有权、土地使用权和他项权利调整、确认以及变更登记的行为。

土地开发整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的他项权利调整。土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的权属调整，土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整，土地他项权利调整包括土地开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。

2．土地整理权属管理的主要内容

1)土地权属现状调查

调查内容主要有:项目区域的确切边界，项目区域内宗地的数量、类型、质量，项目区域内的土地权利人类型、数量，原有土地的确权登记发证情况。

2)土地权属现状调整意愿调查

土地权属现状调整意愿调查目的在于征求土地权利人的意见，了解土地权利人的意愿。

3)土地利用现状调查

土地利用现状调查旨在查清各类现状用地的利用方式、空间分布情况以及它们之间的相互关系。

4)地籍测量

地籍测量基本上是纯技术性的工作，主要是确定有关权属方面的各种数据、图件，如界址点坐标、宗地面积、地籍图等。

5)土地质量评价

土地质量评价是对不同土地的适宜性及其生产潜力作出的判断。若整理后土地质量发生改变，且分配给不同的所有权或使用权人时，应当通过质量评价，才能科学判定土地质量变化程度，权属调整方案才能为被调整人接受。

6)权属调整方案编制

编制土地权属调整方案是土地整理中权属管理的重要内容，也是土地整理工作顺利有序进行的重要保障。其主要内容包括:项目区内土地权属状况，权属调整的内容、范围以及调整后权属单位、面积的变化对比，土地归并方案，土地开发整理后新增耕地的分配等内容。

7)方案公告和异议处理

方案公告的作用在于公示土地权属调整方案的具体内容，目的是确保涉及调整的土地权利人之间能够透明、公开、公平地进行权属调整，其意义在于保障土地权利人的知情权。

8)分配土地

土地整理项目完工后，要按照土地权属调整方案重新分配土地权益。

9)地籍档案整理

地籍档案整理的目的在于使档案的分类、排列、案卷目录的编制等能够反映整理后地籍管理的真实面貌。