规划模式的更新

10.1.1　规划模式的更新

1）规划管制———城镇增长边界

规划中要严格划定建设用地规模边界，按照规划期内建设用地在空间上可能发展的方向与扩展的最大界限，严格划定城镇工矿和农村居民点的扩展边界，将城镇工矿和农村居民点建设严格限定在扩展边界内。规划期内，根据城乡发展变化需要，建设用地布局可以在城乡建设用地扩展边界内调整，但调整后的建设用地总规模不能突破规划确定的建设用地总规模。建设用地布局调整范围严格限定在城乡建设用地扩展边界内，不得以任何理由、方式突破城乡建设用地扩展边界内所划定的空间范围。建设用地规模边界与城乡建设用地扩展边界之间原则上不得安排基本农田。例如，美国波特兰市规定城市增长边界范围内一开始就包含20年的城市建设土地供应量，实施期间不得增加与调整。需要指出的是，规划管制中，还需要将城镇增长边界与基础设施尤其是城镇基础设施建设边界相结合，从而有效控制城镇用地的不当蔓延。

2）规划性质———由蓝图规划向蓝图与绿图规划相结合转变

“绿图规划”思想指只为使用者设计好“骨架”，内容由使用者针对变化的环境，不断加以充实和完善，使规划成为一个持续成长和发展的过程。其目标是既要保持系统原来的功能，又使它具有应有的弹性（或称回复力和活力）。由于存在认识水平和技术水平的限制，规划不可能包罗万象，面面俱到。规划在完成了主旨功能后，应该在实施中根据土地利用内外部条件的变化，留有进一步改进和完善的空间，也就是给选定的规划方案留有足够的弹性。如以下两种情况可采用“绿图规划”模式：

第一、在土地规划中确定城镇建设用地区与城镇规划中确定的城镇建设用地规模一致性的问题上，可以通过以下做法避免两个规划两张皮的现象：城镇建设用地区就是城镇规划建设的范围，其中的建设用地数量应不超过国土部门确定的土地规划指标。城镇建设用地区的界限、范围、建设用地数量作为刚性内容确定下来，相当于确定一个建设用地区的“骨架”，而对于“骨架”中的具体建设项目来说，可以给予其选址位置的灵活性。

第二、对面积较大的自然保护区和风景名胜区内零星的辅助性建设用地的安排，在土地利用总体规划中只明确用地规模和管制规则即可，具体的用地布置不必安排，在规划实施中，应根据自然保护区和风景名胜区的特点编制土地利用专项规划，落实建设用地布置。

从蓝图规划向蓝图与绿图规划相结合转变，要求抓住规划要解决的主要问题、要落实的主要指标和要实现的主要目标。其他问题、指标和目标应在规划实施中根据具体情况相机决策，据实解决和完成，充分体现规划灵活性。

3）规划时隔———由静态规划向滚动规划转变

前两轮土地利用总体规划大多属于静态规划。该类规划实施初期，用地指标充裕，不存在建设用地规模不够的问题，但是到规划期末，有的甚至还未到规划实施中期，剩余用地指标就已非常紧张，甚至用完，规划灵活性明显不足。

滚动规划的要义是在规划期（如20年）内，用土地规划指标存量控制管理方法，按预定的时间间隔对规划用地存量指标库进行调整。调整经常是以事先确定和规定的最低存量值为依据，如果规划用地剩余指标（库存量）接近规定的最低库存量，则以此为基期，对下一个同样长度规划期内的土地利用规模进行安排，使规划一直保持在理性的刚性和弹性之中。滚动规划的关键在于要对规划实施中土地利用的规模、利用方向和综合效益进行及时监测和评价。

滚动规划还必须确定两个重要因素：首先要确定建设用地指标最低库存量。一种粗略的办法是计算前几年平均用地规模，再乘以规划调整时间间隔年数；其次要确定规划调整时间间隔年数。中国规划调整时间间隔也以5年为宜，一是我国国民经济社会发展规划（五年计划）以5年为间隔，土地利用规划安排的用地结构要反映国民经济产业结构调整和发展的要求，时间间隔应该统一；二是大多数重大建设项目的建设期限也在5年左右，重大基础设施项目的建设和运营一般会对土地利用产生一些意想不到的影响，因此应当调整或修改土地利用规划，调整土地规划指标库存量。

4）规划体系———由群众运动式规划向因地制宜式规划转变

上位规划应比下位规划更为原则、宏观，规划弹性应更强。上位规划拟定的规划指标结构应更为精练，为下位规划留有进一步细化的弹性空间。没有必要要求各地一律有完整的规划体系。有的地方县级规划完全就能满足用途管制的要求，就不一定必须编制乡级规划，只需进行规划设计；有的城市（特别是大城市）城乡结合部的用地规划就是郊区的土地利用规划，如果作为市级规划的一个内容，更有利于城乡结合部规划的统一编制、统一管理和协调，有利于统一控制城市发展边界，就不一定要编制相应的区、乡镇规划。