特征和问题

6.2.1　特征和问题

1）城市化进程中城乡建设用地规模同步扩张

随着城镇化进程的推进，大量农村人口进入城镇，从理论上分析，由于城镇居民点人均用地低于农村居民点用地，因此，转化一个农民就会相应地减少居民点用地，节约出部分建设用地。也就是说，城镇化进程在用地上表现为城镇用地扩张和农村居民点用地减少，城乡居民点用地总规模应该下降，这也是上一轮土地利用总体规划的重要思想。但是，实际情况与理论上的分析有较大的距离。

通过对江苏省1996～2004年城乡用地结构变动的分析可以看出，城乡建设用地总规模不降反增，城镇用地扩张迅速，农村用地减速缓慢，农村用地规模与人口规模呈反方向发展，两者比例失调，加剧了人地矛盾，制约耕地的可持续利用。

1996年江苏省农村居民点用地为91.09万hm²，2005年为93.31万hm²，九年时间增加了2.22万hm²，平均每年增长0.25万hm²。实际上从1996年到2000年，农村用地一直不降反增，2000至2005年才转为下降趋势。但是与此同时，江苏省城市化水平不断提高，从1996年的27.3％提高到2005年的50.5％，农村人口相应地逐渐减少，从1996年的5 167.66万人，减少到2005年的3 699.88万人，9年时间减少了1 467.78万人。但农村居民点用地却没有相应地减少，导致农村居民点人均用地水平持续上升，从1996年的176m²/人上升到2006年的250m²/人。

农村人口一方面流失严重，大量人口离开农村，废弃耕地，涌入城市，寻找先进的生活方式。但另一方面，农村用地的退出却需要一个相当长的过程，非但原有的用地不减少，在一段时间内反而会有所扩大，因而导致村庄的人均占地规模偏大。但较为合理的是：2000年以来农村居民点用地开始有所减少，五年内共减少2 664.07hm²，平均每年减少9 52.81hm²，对今后城市化进程推动用地的集约化有了较好的开端。

2）农村居民点用地问题突出

（1）农村居民点分散、占地面积大，造成土地资源的严重浪费和人均基础设施建设成本高

根据2005年土地变更调查数据，江苏省农村居民点用地为93.31万hm²。从对江苏省城乡建设用地现状的分析可以看出，无论是江苏全省还是大多数市，农村居民点用地占城乡建设用地的比例都是最高的。这主要是由于长期以来，我国农村居民点建设基本上处于自发性的发展之中，为了农田耕作的便利，农村居民点多数服务于一定的耕作半径，从而形成了“满天星”式的农村居民点格局，客观上造成了土地资源的巨大浪费。

（2）乡村人均占地严重超标，建筑杂乱、容积率低

农村居民点的建筑类型多以单层为主，各家各户独立成型且人均宅基地面积严重超标。2005年末，全市乡村人口3 699.88万人，农村居民点用地93.31万hm²，乡村人均面积高达252.20m²。

同时，农村居民点大多历史久远，不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，互相之间缺乏统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非常普遍。当前大多数村庄的房屋、农舍等建筑物存在以下问题：一是朝向各异，前后错落不齐，小巷弯曲，村庄道路质量差；二是村庄内旧外新，建筑层次差别大、式样种类多、用材与装潢档次不一；三是功能混杂，缺乏公共活动场所。据有关调查，江苏省农村建制镇容积率普遍小于1，利用率低下，给农村居民点内部基础设施的配置增加了很多困难，阻碍了居民点内部结构的优化。

（3）“空心村”现象较为普遍

就单个农村居民点自身的发展而言，其用地方式大多以外延式扩展为主，而忽视了对原有居民点的内涵的挖潜，使农村居民点用地规模不断扩张，而老的农村居民点用地不断荒废，甚至出现整片土地的荒废，往往外围新房林立，中心旧房破烂不堪，成为“空心村”。

3）城乡用地结构和布局不甚合理

从对江苏省城乡土地利用结构和布局的现状分析可以看出，城乡建设用地在结构和布局上明显分布不均。

在城乡用地结构上，农村居民点用地占据很大比例，从城乡土地利用结构分析，2005年江苏全省农村居民点所占比例最大（65.31％），其次是独立工矿用地（20.71％），而城市用地和建制镇用地所占比例较小（分别为6.62％和7.36％）。城镇型用地只占34.69％，与全省50.5％的城市化水平有较大的偏差。

从用地布局来分析，江苏省苏北地区城乡建设用地规模最大，为60.78万hm²，其次是苏南，为50.06万hm²，苏中为32.04万hm²。各市（区）居民点及独立工矿用地规模占江苏省建设用地总规模的比例如表6.8所示。

表6.8　江苏省各省辖市2005年居民点及独立工矿用地面积

通过以上对江苏省城乡建设用地结构和布局现状以及近几年发展趋势的分析，可以看出目前江苏省城乡用地结构和布局存在很多不合理性，主要体现在城乡建设用地总规模偏大，尤其是其中的农村用地规模严重偏大，人均用地严重超标；农村居民点分布零散，土地利用集约度偏低。

4）城市建设用地的效益不高

江苏省的基本省情是人多地少。2006年人口总数为7 549.50万人，分布在10.67万km²的土地上，人口密度（陆地面积）高达736人/km²，位居全国省（区）第一，人均耕地仅为0.063hm²。同时，全省土地后备资源较少，是全国土地后备资源较少的省区之一。

但是，长期以来，江苏省耕地资源呈现不断减少的趋势。新中国成立以来（特别是改革开放以来），江苏省城市化得到快速发展，城市迅速扩张，因此对建设用地的需求不断上涨，由于全省土地后备资源较少，建设主要占用耕地，这势必带来耕地数量的不断下降（见图6.3）。而且在使用过程中多存在利用效率不高的状况。一般说来，工业用地比较收益要远远高于农业用地的比较收益，可以预见，在未来的土地利用方式上，将会有更多的耕地转变为建设用地。

图6.3　江苏省历年耕地面积及当年建设占地面积

（资料来源：历年《江苏省统计年鉴》；注：1996年以后为农业普查接轨数）

江苏人多地少，人口、资源、环境的承载能力比较薄弱，特别是近几年经济的高速发展和人口的持续增长，给资源与环境带来了巨大压力，生态环境恶化、资源保障能力退化的总趋势一直没有得到有效扭转，突出表现在土地利用方面。随着工业化和城市化的推进，建设用地数量急剧上升，仅2002年全省城市建成区就增加了390km²，年度建设用地指标远远不能满足需要。一些地方大搞开发区，无度、无序占用耕地，城镇发展道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式，土地利用率与产出率不高，城市土地等资源集约利用水平较低。

人地矛盾的加深会产生广泛的波及效应。如江苏省已由棉花调出区变为调入区，1988年以后粮食只能保持自给，不再调出。此外，人地矛盾的加深还会加重工业、交通征地的财政负担和人口农转非的负担，增加建设成本，从而制约社会经济的发展。

近几年，不少地区和城市出现了新一轮“圈地”现象，以各种名目建立开发区、高科技园区、留学人员创业园区等。房地产开发也掀起了一股“圈地热”。由于征用土地制度存在许多缺陷，集体建设用地变相流转也较普遍。在城市郊区，农村集体建设用地的使用权，以出让、转让和土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换、出租和抵押等自发流转行为大量存在，在数量和规模上有不断扩大的趋势。随着城镇建设速度的加快，“城中村”现象相当普遍，给城镇建设和管理带来大量问题，也给集体建设用地的非法流转和出租留下了很多空隙。

5）快速城市化导致城乡矛盾明显突出

（1）城乡二元结构的体制性障碍尚未根本消除

近年来，江苏省在城市各项制度的改革推动了城市化的快速进程。但城乡二元结构的矛盾依然存在，消除农村人口城市化的政策性障碍还没有得到彻底解决。现有的土地制度、户籍制度、行政管理制度、社会保障及就业制度仍然带有浓厚的城乡二元结构的烙印。主要表现为：现有的农村土地使用权难以流转；农业人口被束缚在农村，难以正式迁移定居到城市；失业、医疗、养老等基本社会保障将农村居民及农民工人排斥在外，农民进城的后顾之忧较多；歧视性的就业政策和多元结构的劳动力市场依然存在，使农民长期徘徊在“正规”就业的门外，等等。

（2）城乡社会与经济发展水平差距加大

城乡社会、经济都有了大幅度提高。2006年，全省城镇居民人均可支配收入为14 084元，农民人均纯收入为5 813元。其中，苏南、苏中、苏北城镇居民人均可支配收入分别为17 391元、13 263元、11 799元，分别比上年增长了15.3％、13.8％、14.5％。苏南、苏中、苏北农民纯收入分别为8 221元、5 915元、4 733元，分别比上年增长了12.1％、11.3％、10.1％。但是，各地区的城乡收入差距都有进一步增大的趋势。2006年，全省城乡人均收入差距达到了8 991元，比上年增加了1 948元。2006年，苏南、苏中、苏北城乡人均收入差距达到了9 171元、7 348元、7 066元，分别比上年增加了1 424元、1 004元、2 060元。

（3）城乡基础设施差异明显

各地在城市化中，普遍以城市建设为重点，各级城市在道路、供水、绿化等基础设施建设上都有较大的投入，城市的基础设施功能不断得到完善。但是，在广大的农村区域，由于缺乏投资，农村居民的生活环境还相当传统，在一些地区自来水、燃料供给系统和下水道设施都还有待于建设，城乡基础设施差距十分明显，使得农村居民生活水平和质量难以提高。