国外出口加工区的发展历史

第二节　国外出口加工区的发展历史

一、出口加工区一词的出现及原始特征

目前，在国际上尚无与我国的“加工贸易”相对应的概念。我国加工贸易的做法类似于出口加工区(export-processing　zones)的来料加工业务，只是“区”已无限延伸至全国各地。出口加工区的概念最早是由美国加利福尼亚州立大学的保罗·弗凯姆教授总结美国自由贸易区的实践后提出来的。1950年6月17日，美国第81届国会通过了对1934年第73届国会通过的“对外贸易区法案”的修正案，准许在自由贸易区内展览和制造，并界定了“制造”一词：“制造”不同于“处理”，后者限于对商品进行分类、分级、混合和清洗等各项业务；前者是指创造一种新的、具有特别名称、性能或用途的商品。这是第一次正式提出了利用自由贸易区发展以出口为主要目的的制造工业的概念，并用立法的形式固定下来，为以后的出口加工区概念的出现打下了基础。出口加工本质是保税加工，是在自由贸易区建立工业加工区而分化出来的，对区内的加工出口所进口的料件原则上免税。出口加工区的特征可以归纳为四点：(1)进口商品免除关税并且不受进口管理条例限制；(2)建立工业区；(3)全部产品最终复运出口；(4)引进外资。因此，出口加工区这一来料加工业务可以理解为：在自由贸易区内从事保税加工、“制造”——创造一种新的、具有特别名称、性质或用途的专供出口的商品业务。

根据对出口加工区的界定，最早设立出口加工区的是1947年爱尔兰在拥有国际机场的香农(Shannon)建立的自由贸易区。世界上正式命名的出口加工区，是在保罗·弗凯姆教授建议下，1966年12月在中国台湾地区设立的高雄出口加工区。此后，韩国、菲律宾和马来西亚等都相继设立出口加工区，在特定的区域内开展“两头在外”的进料加工、来料加工业务。由于这种贸易方式的出口完全受制于国际市场状况，世界经济一旦有什么风吹草动，都会或多或少影响到加工贸易的发展，为保持出口加工区的持续发展，在国际市场不景气的情况下，作为一种权宜之计，后来这些国家和地区也允许出口加工区内加工的产品销往境内关税区，并开始利用境内关税区内的料件。当然，这些都必须以出口加工区的相对封闭和规范为前提。

出口加工区具有以下几个共同特点：(1)其“自由”仅指对所在国(地区)的海关法和贸易管制法令中有关关税、进口环节税、进口管制等部分的豁免而言的。而所在国(地区)的其他法律和政府法令，除规定的减免或优待的部分外，均同样适用。(2)进入该区的商品并不等于申报进入所在国(地区)关境。如区内商品要运入所在国(地区)的其他地区，仍须按所在国(地区)的有关海关及贸易法令规定，另行申请办理进口手续及纳税。所在国(地区)的海关在该区周围而不在区内监管。(3)运入和加工的商品除法律禁止的以外，一般都没有品种和数量限制，但对一些易于走私或具有危害国家安全和公共道德、影响环境保护的商品，有的禁止输入，有的则按特殊的监管条例处理。(4)运往区内就地使用或消费的外国商品，一般须照常征收关税和进口环节税；资本货物及办公用品，发达国家和地区一般是征税进口，发展中国家则往往准予免税。

根据以上分析，我们可以对国外的出口加工区进行这样的界定：出口加工区是指一个国家或地区在港口、机场或交通便利的地方，划出一定的区域，提供良好的投资环境和各种优惠来吸引外资、发展国际市场上有竞争能力的出口加工的一种特定区域。

目前世界上比较典型的出口加工区有：爱尔兰的香农出口加工区、中国台湾地区高雄出口加工区、韩国马山出口加工区、新加坡裕廊出口加工区、印度坎德拉出口加工区等。

二、出口加工区产生背景

20世纪60年代后设立出口加工区的亚洲国家和地区的基本背景一般是：土地面积狭小，自然资源缺乏；粮食无法自给；市场有限而缺少资本积累；劳动力过剩；国际收支不稳定，受自身市场规模的限制，以节约外汇为目的的进口替代战略陷入困境。

(一)从其内因看

第一是为了保障经济的稳定。1965年美国开始停止对中国台湾地区的援助，中国台湾地区为了防止美援断绝后外资可能减少的局面，设立了出口加工区。韩国长期以来依赖外国贷款发展经济，20世纪60年代中期后，累计还本付息债务额急剧扩大，成为其经济的沉重负担，于是把依靠借款来发展经济的政策转向引进国外直接投资来发展和稳定经济，设立了马山出口加工区。菲律宾的巴丹出口加工区实际上也是支持军事管制体制的经济政策的一个组成部分，目的也是促进外国投资。

第二是为了获取外汇。这些国家和地区在很大程度上须依靠出口贸易来发展经济。20世纪60年代中期后，初级产品出口的贸易条件恶化，粮食和发展进口替代工业所需生产资料的进口大为增加，引起贸易收支巨额逆差，阻碍了经济发展。为了平衡国际收支，于是开辟了作为外资聚集基地的出口加工区，通过引进外资，设立那些生产、技术、经营管理和销售市场等方面都拥有国际市场竞争能力的工业企业，以获取更多外汇。

第三是为了解决就业。20世纪五六十年代，亚洲各国和地区劳动人口年平均增长率为2.5%，而年平均就业增长率却不到2%。劳动力严重过剩，造成这种现象的原因：一方面是原有的以农业为主的产业结构吸纳劳动力的能力低下；另一方面是这些国家在发展进口替代工业的过程中偏重于引进资本密集型产业，这些产业也不能大量地吸纳劳动力，为解决劳动力就业的压力，这些国家和地区寄希望于设立出口加工区来增加就业机会。

第四是为了引进外资。外国直接投资不构成东道国的债务，同时又能一揽子引进资本、技术和管理。为了弥补当地市场狭小，政局不稳定、行政管理效率很低、投资环境不理想的缺陷，这些国家和地区便划定一些地点和投资的行业部门，从经济和行政管理方面为外商投资提供特别优惠的待遇，建立出口加工区，试图以这些出口加工区作为推进国内经济发展的发动机。

(二)从国际经济动向看

第一是日本经济结构的变化。经济的高速发展使日本产业结构升级，从而引发部分产业特别是劳动密集型产业向外转移。这是因为日本青年劳动力的供应短缺造成了工资的全面上涨，生产劳动密集型产品的中小企业难以通过提高生产效率来消除工资上涨的影响，在与依靠廉价劳动力生产产品的亚洲各国和地区的竞争中处于劣势，这就从根本上动摇了这些企业的生存基础。同时，日本的工业用地紧张，地价上涨。由于日本人口相对数多，土地相对狭小且多为山地，工业用地受到限制。地价上涨和严重的公害问题，使得工业用地的获取更加困难。对资本力量比较薄弱的日本中小企业而言，亚洲各国和地区的出口加工区是其取得廉价劳动力和廉价工业用地的理想场所。此外，20世纪60年代后半期国际游资的增加已经表面化，期间日元两次升值，也促使中小企业到海外投资。由于地理位置尤其语言、宗教和习俗等文化方面的因素，韩国和中国台湾地区就成为日本理想的投资场所。

第二是美国跨国公司的市场战略。出口加工区的先驱——爱尔兰的香农就是依靠引进美国跨国公司投资而建立的。它在地理上靠近欧洲，可有效地利用连接欧美之间国际航空线中转站优越的地理位置和廉价的劳动力，通过引进美国的直接投资，建立以电子工业为中心的出口加工基地，适应了后来欧洲经济共同体的发展，是美国跨国公司欧洲市场战略的产物。从20世纪70年代开始，随着墨西哥工资水平的上涨，美国跨国公司把那些目的在于为美国本土提供电子零件等产品的生产基地从墨西哥扩展到以亚洲“四小龙”为中心的亚洲出口加工区。此外，美国关税法的规定也促成其利用具备廉价劳动力的亚洲出口加工区。

第三是侨民资本的动向。侨民资本的投入是亚洲出口加工区发展的一个重要因素。1975年中国台湾地区出口加工区仅华侨独资的资本就占其投资总额的10%。

第四是世界贸易发展的动向。世界贸易在市场需求上支配着加工贸易的兴衰。二战后，发达国家之间的水平贸易占整个世界贸易额的70%以上，发展中国家贸易的发展基本上是依靠着发达国家经济的发展。出口加工区就成为通过与发达国家的国际垂直分工来扩展发展中国家贸易的重要手段，于是从某种程度上说加工贸易也就完全受制于发达国家的经济发展。

总之，加工贸易是发展中国家和地区与发达国家为了各自目的而进行垂直型国际分工的产物。对前者来说，是作为发展进口替代政策陷入困境后的实施出口导向政策所采取的一种措施。对后者而言，意味着海外投资的目的已从确保当地市场转向投资国市场或第三国市场。

三、出口加工区的成效分析

经过几十年的实践，出口加工区在一定程度上对上述国家和地区的经济发展起到了促进作用，但出口加工区的成效与设立的初衷相距甚远。

1.加工贸易与本土经济的发展基本上处于隔绝状态。虽然为出口加工区的设立进行了大规模的基础设施(包括工业用地、工业厂房、交通、通讯、电力、港口等生产设施和学校、医院、职工公寓等有关的生活设施)建设，对当地经济产生了一定作用，但由于出口加工区的产品是名副其实地面向国际市场的，其所需的料件也可以保税进口，与当地经济处于隔绝状态。出口加工区的企业，多半置于外国母公司的控制支配之下，名义上是当地法人，但所有重要决策都在母公司，其实际上只是一种分厂乃至是一个生产车间，企业的经理只是担负着分厂厂长的责任。它在资本、技术、市场等方面主要依赖外资，土地和劳动力则取之当地，和殖民地的“领地经济”(enslave　economies)并没有两样，是“有计划建立的外国领地”(planned　foreign　enclave)。

2.在完善的保税措施前提下，出口加工区的最大作用是增加了就业。从国际产业转移的规律看，为了最有效利用廉价劳动力这一优势，外国资本自然投向劳动密集的工业部门，实际上就是投向纺织服装、杂货制品和电子工业等。这些产业不仅有高度的标准规格要求，而且对中间产品的投入也不多，即便有，也都是一些小型的、价值很低的零部件。各国(地区)为了解决就业问题，在批准设立部分技术密集型企业时，明确规定雇佣规模标准：如在韩国马山出口加工区，平均每家企业雇佣职工290人，规定工厂平均一坪(折合3.3平方米)至少要雇佣20—25名职工，在分配工厂用地时，平均每坪要雇佣0.2名职工。由于企业多半是简单加工和装配，吸纳的主要是非熟练工人，并且雇佣人数受世界经济的影响不十分稳定。从雇佣结构看，高级技术人员和管理人员都是外国人。由于保税措施完善，产品基本上不存在与当地企业争市场的问题，其就业人数的增加与区外就业并不存在此消彼长的关系，从而能绝对地增加其就业量。

3.这些国家和地区实际得到的外汇仅为少量的工缴费，虽然加工贸易扩大了出口，但出口所得实际上基本上是外商的利润，本国或地区所得的仅是工缴费部分的外汇。只是由于这些国家或地区较小，有限的加工费外汇也显得颇为可观。虽然后来为应付世界经济衰退，也从本国或地区出口加工区外进口生产资料(1975年，高雄25%；马山16.5%)，但随之其半成品也开始出口到内地(1975年，台湾地区为13.4%)。

4.无法促进实质性技术转移。实践结果表明，加工贸易基本上不存在促进技术转移的机会或体制。

(1)就生产技术转移而言，由于投资企业关心的是如何利用廉价

的劳动力生产出质高价廉的具有国际竞争力的产品，所以资本一般是投向劳动高度密集的工业部门，如纤维织造工业、杂货制造和电子工业。从工序看，纤维织造业多半是最后的缝纫加工工序，电子工业部门多数是零件和部件的装配工序，其操作大部分是由简单劳动所构成，难以进行机械化的手工操作，引进的往往是陈旧的机器设备，也就自然难以促进生产技术转移的积极作用。只是为达到规格化和标准化生产，母公司要派出技术人员来训练，或选派人员出去学习。

(2)从经营管理知识的转移看，由于投资企业带有分厂的性质，高级技术人员和管理人员都由母公司直接委派外籍人员，这使得企业的高级管理人员的当地化进程缓慢。

(3)从雇佣的当地职工看，多为一般劳动力，尤其是年轻女性比重较高。如韩国马山出口加工区雇佣的年轻女性占总雇佣工人的70%—80%。之所以出现这种状况，原因在于所投资的产业主要是劳动密集型产业，而且生产工序为简单加工、装配，难以涉及先进的技术与管理。

正是由于上述原因，使“技术外溢”带动东道国产业结构及产品结构升级的作用微弱。

总之，加工贸易在取得外汇、扩大就业和引进外资方面发挥了一定的作用，但在技术转移和促进当地工业发展方面并无多大建树。由于它事实上只是外国公司的一种“分工厂”，因此无法成为国内经济新的增长点。

正是因为存在上述问题，出口加工区都表现出一定的寿命周期。