公私合作伙伴关系的典型

5．3．7　匹兹堡：公私合作伙伴关系的典型

匹兹堡比任何大都市地区都更为分割。根据1990年美国普查的结果，匹兹堡综合大都市统计区包括涵盖匹兹堡市的阿列金尼县以及邻近的比福（Beaver）、法伊特（Fayette）、华盛顿和威斯特摩兰德（Westmorland）县（见图5．10）。其中，仅仅阿列金尼县就有129个自治市，如果加上专区和各个职能部门，那么该县共有323个政府单位。^[35]匹兹堡市自身包括80个邻里社区，彼此之间贫富差距很大。同样情况在郊区也存在。不过和典型的郊区兴盛而中心城衰败的美国大都市模式不同，匹兹堡大都市地区的情况正好相反：郊区萎靡不振而中心城欣欣向荣。中心城和郊区之间的收入差距指数相对较低。但是自从20世纪80年代之后，该地区城市之间的发展不平衡情况似乎不断加剧。匹兹堡大都市地区的中心和外围联系密切，因为城市集中了该地区40%的就业机会，但是城市的政治经济与区域不同。匹兹堡市成功地实现了经济结构的转型，建立了以社团、医疗和教育服务为基础的服务业，由“钢铁城市（Steel City）”发展成为“软件城市（Software City）”，但是在郊区城乡接合部的钢铁峡谷社区还没有从20世纪80年代的逆城市化的危急中复苏。

图5．10　匹兹堡大都市区

匹兹堡区域极度碎化的政府结构为分权化的大都市治理模式提供了天然的试验场所，这也是“公共选择”学派思想在匹兹堡十分盛行的重要原因之一。在早期阶段，以工业企业家为核心的工商业势力掌控着这一碎化的大都市政治结构及其改革，如今非营利组织已经发展成为影响匹兹堡改革和发展的一支不可忽视的力量。匹兹堡的转型主要是通过公私合作伙伴关系的组织能力来实现的，一个集权化的商业和政府组织网络提供了制定发展目标和执行的有效工具。匹兹堡的伙伴关系以社团主义者（Corporatist）为特征，由来自私人、非营利组织和公共部门的关键利益集团之间的集权、制度化和合作关系组成。实践证明，伙伴关系是持久而弹性的，它主要通过谈判和妥协来运作。伙伴关系通过组织间的合作来指导和执行发展规划，并且信赖社会网络、家长式的承诺以及理性规划和管理工具。就这一意义而言，匹兹堡的公私合作伙伴关系也具有新区域主义的特征。

匹兹堡具有悠久的公私合作伙伴关系的传统，并且为塑造新匹兹堡作出了独一无二的贡献。^[36]匹兹堡曾经是一个以重工业特别是钢铁工业为支柱的城市，一度有美国“钢都”之称。现在的匹兹堡已经成功实现了产业结构的转型，建立了一个全新的以总部经济和软件产业等为特征的“后工业化”经济结构。从历史上看，匹兹堡的公私伙伴关系的发展历程，也就是匹兹堡的转型过程可以分为三个阶段，也就是复兴Ⅰ（1943—1970年）、复兴Ⅱ（1978—1988年）和复兴Ⅲ（1982—至今）。

1943年，一个私人社团的区域性组织阿列金尼社区发展协商会（the Allegheny Conference on Community Development，ACCD）就在公共部门的支持下建立。ACCD试图解决区域长期存在的分化问题，并且得到了匹兹堡地方长官的长期支持，曾经长时间担任匹兹堡市长的David Lawrence很注意听取ACCD的意见，“在技术问题、时机和目标方面，他一贯地听从协商会的建议和领导”。^[37]自从ACCD成立之后，匹兹堡区域联盟已经一直由私人部门领导。匹兹堡区域的地方政府继续支持私人部门对区域重建的领导，但是它们并没有形成它们自身的区域治理，并且区域在政治上依然碎化。以公私部门之间的信任为基础，ACCD在过去的60年间一直领导着匹兹堡区域的重建工作。特别是在20世纪70年代，区域联盟的传统促进了这一区域后工业化的反应。

在匹兹堡，商业社团内部的商业利益随着20世纪70年代之后开始后工业化进程的继续而分化。新的服务部门和正在衰退的制造业部门之间的显著分歧由匹兹堡区域经济的两个重建战略所代表。第一个战略是形成一个以服务业和高技术产业为基础的“新匹兹堡”。基于第一个战略的经济规划主要聚焦于中心城的再发展。公司、市民领导和非营利组织，如大学和医院，支持这一战略。第二个战略是通过加快制造业部门的盈利来保持“老匹兹堡”。与第一个战略的反应不同，工会、教会和社区组织支持第二个战略。

为了更好地理解匹兹堡的区域联盟，我们需要关注20世纪70年代之后与工厂关闭和失业有关的社区组织的呼声。虽然在“复兴Ⅰ”阶段，公私伙伴关系在保留匹兹堡作为一个企业总部城市方面取得成功，但是它在阻止钢铁工业以及其他制造业衰退或者持续的失业方面却收效甚微。因此，社区发展社团（Community Development Corporations，CDCs）这一社区组织抵制“复兴Ⅰ”计划，而积极参与新的名为“复兴Ⅱ”的公私伙伴关系类型（1978—1988年）。^[38]而且，这一时期匹兹堡的市长Richard Caliguir也积极支持在复兴Ⅱ规划中的社区参与。^[39]

建立于1983年的匹兹堡社区发展伙伴关系（the Pittsburgh Partnership for Neighborhood Development）是美国最早建立的社区发展社团网络之一。匹兹堡社区发展伙伴关系是20世纪80年代匹兹堡区域联盟整体中的一部分。区域经济规划垄断了区域联盟的议事日程，因此匹兹堡区域在经济全球化造成的危急中幸存了下来。匹兹堡社区发展伙伴关系已经发展成为一个匹兹堡区域经济重建的重要机构。它建立了一个社区发展社团之间的对等网络，该网络积极保留该地区的工业和中小型制造业企业。^[40]

然而，在20世纪80年代，新匹兹堡的主流已经变得很明显，因为区域的钢铁工业的竞争压力已经减少了商业组织内部的冲突。朝向以服务业为中心的经济趋势被多数的商业领导人所接受。代表工会和社区组织的老匹兹堡的呼声基本没人在意。阿列金尼社区发展协商会在1984年发布的最终报告对区域重建提供了如下的基本理念：阻止匹兹堡衰退的力量是不可逆转的，并且该地区将再也回不到主要的金属和耐用品制造中心的地位。匹兹堡将来也不会如此脆弱地发展单一类型的工业。经济必须多样化，以保持持续的稳定。^[41]

区域经济多样化意味着发展一个不是以一个主要工业为基础的区域经济，取而代之的是一个多样化的综合型产业，如服务业和高技术产业。基于这一理念，一个名为战略21的捆绑提议在地方政府的合作下，由阿列金尼社区发展协商会通过。“复兴Ⅲ（1982年—至今）以战略21为基础，已经推动区域经济朝向以服务业为中心的方向重建。在20世纪90年代，匹兹堡的市长Tom Murphy，支持由阿列金尼社区发展协商会领导的战略发展方式”。^[42]当然，“匹兹堡区域内多样和碎化的企业、地方当局、州和市民利益之间的协调被冲突所充斥”。^[43]然而，私人部门稳定的领导能够成功协调区域联盟内部的各种利益。

随着朝向服务业经济为中心的趋势越来越明显，包括社区组织的区域联盟在20世纪90年代终止了使命。然而，将社区组织从区域联盟中排除出去并不是区域重建唯一的结构变化。社区发展社团在区域联盟中的地位被诸如杂乱的工程和预算不足所破坏。随着匹兹堡区域联盟的重建，这些团体面临着被取代的威胁。迪特里克将公私伙伴关系的变化描述如下：“在转型过程中，它的经济发展伙伴关系模式从由商业部门唯我独尊，到包括教育、科研领域和以社区为基础的地区性的新非营利组织……然而，显然20世纪90年代之后的改革并不是如此振奋人心的……在匹兹堡伙伴关系模式中战略垄断地位的合伙人阿列金尼协商会在近期区域复兴伙伴关系改革中，回复到它自己虚构的过去之中——自上而下、企业为基础的规划。”^[44]

在20世纪90年代，商业组织在匹兹堡区域联盟享有无可争议的领导权。然而，社区组织持续影响区域重建的特征，尽管它们的权力衰弱了。匹兹堡的城市政体必须考虑邻里问题，如公共健康、教育和住房，作为一个次要的议事日程，虽然它的主要议事日程是孵化和吸引新的公司。

在1994年，阿列金尼社区发展协商会成立了一个社团，“共同面对全球竞争”，并且共享匹兹堡区域发展的远景。来自区域各个层面的参与者有助于达成关于复兴未来区域经济的一致意见。1995年，匹兹堡区域联盟（the Pittsburgh Regional Alliance）作为一个非营利组织成立了，它试图用6年（1995—2000年）的时间实现这一远景。表5．9列出了这一社团为了发展一个平衡的区域经济而开展的经济和社会活动。正如表中所示，虽然主要的任务集中于发展工业和提供基础设施，但是也包括社会问题。在“人力资本”和“建立统一经济”方面，为了发展合作的工业关系和支持新商务而考虑低收入阶层和少数民族的社会活动很显著。

表5．9　匹兹堡共同工作联盟（1994—2000年）

续表5．9

资料来源：ACCD．The Greater Pittsburgh Region：Working Together to Compete Globally，1994；ACCD．Final Progress Report：1994 -2000．Working Together Consortium，2000

总而言之，匹兹堡区域的城市政体试图将匹兹堡区域经济重建为一个以服务部门为中心的经济，保持一个稳定的区域联盟。通过一个区域联盟的存在，匹兹堡区域的城市政体逐渐迈向中心城和郊区之间相对平衡的经济重建模式。通过协调不同经济主体冲突的利益，城市政体不仅仅提供经济政策，而且也为匹兹堡区域的平衡发展提供社会政策。这类的城市政府显然与底特律地区的城市政体不同，后者在没有形成一个区域联盟的情况下进行经济重建的尝试。