大都市“保护伞”

5．3．4　波特兰：大都市“保护伞”

波特兰大都市统计区位于威廉梅特河与哥伦比亚河的交汇处，包括俄勒冈州的波特兰市和克拉卡马斯、玛特洛马和华盛顿县（见图5．7）。此外，它与华盛顿州的温哥华（Vancouver）都市区（包括克拉克县）共同组成了波特兰-温哥华综合大都市统计区。

图5．7　波特兰大都市区

波特兰具有悠久的区域政府传统。早在1926年，为了应对快速而无序的郊区化进程，俄勒冈州建立了自治的委员会来帮助波特兰地区地方政府解决各种问题。俄勒冈城市联盟1944年的峰会通过一项解决提议，认为“零星、分散和没有规制的自治当局和城乡接合部的发展已经导致了巨大的资金和资源浪费”，这就要求采取立法行动来“建立大都市或区域规划行政区以及大都市或区域规划委员会”。^[29]到了1978年，俄勒冈州波特兰大都市地区三个县的选民通过了一个大都市治理结构，该结构几乎具有双子城大都市联席会的所有权力，另外还包括其他的一些权力。哥伦比亚区域政府联盟（波特兰的政府联席会）和大都市服务区（一个负责公园和其他一些包括垃圾处理的地区范围职能）被包括进一个单一的机构，也就是通常所说的大都市服务区（简称Metro）。新的大都市服务区被赋予特定职责，包括地区范围土地规划，联邦A -95评估和直接提供有限数量的服务：污水处理、液体和垃圾收集、公共交通、公园、排涝和洪水控制。如果可行，大都市服务区也在将来的某一天被赋予一些其他职能的设想的权限。这些职能是交通、体育设施、犯罪审判、开放空间维护、公园、供水和图书馆。大都市服务区由一个七个成员的理事会治理，这些成员来自单一成员行政区，四年一届，有一个拥有否决权的民选行政官。

和双子城模式相似，波特兰模式没有得到广泛传播。政府联席会已经存在很多年。在20世纪70年代早期，若干大都市服务被集中到大都市服务区，使其成为美国为数不多的多职能大都市行政区。在1975年，国家公共行政科学院开始研究在区域内建立一个双层结构的可行性。根据研究成果，三县地方政府委员会的65名成员，由地方官员和个人市民组成，并于1978年向俄勒冈立法机关提交了这份双层提案。立法机关将新政府的权限限制在三个县区域的城市化和正在城市化地区，而后直接向三个县的选民提交了提案。大约55%的选民支持这一提案。具有讽刺意义的是，关于投票问题的措辞（“重组大都市服务区，废除哥伦比亚区域政府联盟”）使许多选民认为他们是在为废除一个大都市区规划机构而投票，而不是建立一个更有权力的机构。^[30]

波特兰大都市地区的新政府于1979年开始运作。从成立伊始，它就面临两个主要的问题。其一，它缺少有保障的税收基础，而且当时的俄勒冈州正处在一个纳税人反叛的中心。为了得到一个财产税征收权，大都市服务区需要得到选民的同意。1980年选民否决了这样的议案。大都市区职能的开展只能依靠来自处理垃圾的收费、动物园门票和一些其他财政收入。如果选民同意，大都市区也可以征收销售税和收入所得税。其二是关于垃圾收集这一棘手问题。区域没有足够的垃圾填埋场空间来堆积垃圾，于是大都市服务区将垃圾填埋场问题作为最优先解决的问题，并且提出一个可行的方案。不过，大都市仍然面临着严重的资金问题。除非这个问题得以解决，否则扩展它的业务范围只能是纸上谈兵。

波特兰的试验具有与众不同的特征。首先，不同于双子城模式，波特兰模式被赋予大都市政府决策职责。新政府也是民选的，这给予了双子城大都市联席会所没有的立法来源。其次，与双子城模式不同，波特兰模式已经使用一个渐进的改革方式。在整个20世纪70年代，相当多的基础性工作已经等候着新政府。虽然1978年的建立大大超过一个简单的渐进步骤，但是大都市服务区的潜力的完全实现似乎通向一个渐进的模式。

内尔森（Arthur Nelson）认为，大都市成功的关键在于它将活动限制在“关于区域角色存在共识的功能上”。^[31]虽然他总体上肯定了大都市区，但是他相信它不应该被看作是一个完全的双层（或三层）大都市政府。实际上，它的唯一职能是“管理动物园和区域垃圾填埋场”，“它并没有提供区域供水、下水管道、警务、机场服务、公园（不同于动物园）、公共住房、光缆通讯或任何相关‘服务’。虽然提供交通规划服务，但并没有掌管交通系统”。^[32]他认为对大都市区更为准确的描述应该为：

“一个保护伞，在它的下面，各种政策相关职能被执行，但是在通常意义上的所有服务由地方或区域单一目的政府提供。民选的大都市区理事会无权控制地方政府的行为；它的主要权限……是协调规划。在这一方面，它最大的单一影响在交通运输规划，作为交通运输联合政策顾问委员会（Joint Policy Advisory Committee on Transportation）（替代区域规划组织）的区域代表机构，它影响联邦交通运输资金的分配。在这一方面，交通运输联合政策顾问委员会和全国其他400多个大都市区规划组织并没有任何区别……作为一个保护伞，大都市区将地方和区域利益在一个地基的基础上联系在一起，协调各种事务，包括城市增长边界内平等分享住房分配，交通运输资金的适当调整，为新区域创制简单形成一致意见。在最近几年，这样的创制已经包括全面的轻轨规划，努力寻求选民同意一般债务公债以从城市增长边界之外获得农田的开发权，以保护这些土地永远用于耕作，并且为耗资6 500万美元的区域俄勒冈会议中心挑选地点（具有相当的政治自信）。”^[33]

波特兰大都市区的弱点也很严重。由于缺乏强大的经济基础和仅限于提供服务，大都市区不能依靠广泛的权威或权力来实现目标。它不对其他地方政府构成威胁，所以它能够变成一个郊区和波特兰市之间的忠实的中介或协调者。或许大都市区可以变成一个常规性的区域政府。正如刘易斯（Paul Lewis）所指出的，在1992年选民通过了一个自治规则提案，这使大都市区具有与大都市事务相关的权限。就建立大都市服务区而言，这是一个巨大的成功，但这种方式其他大都市地区也会克隆。虽然它并不是一个像佛罗里达州的戴德县一样真正意义上的常规性政府，但是它能够发展成为一个常规性政府，并且具有其独特优势，那就是完全覆盖大都市区域（扩展到三个县的地区），并且政府是直接选举产生的。