浅析旅游基础设施融资方式

浅析旅游基础设施融资方式

周　章

(江苏省旅游局，南京210003)

【摘　要】旅游基础设施是旅游区的重要因素和旅游活动的基础。建设高水平的旅游基础设施是促进旅游经济可持续发展的基本条件，是提高旅游区的广泛竞争的重要因素和提高旅游者生活质量的需要。首先这篇论文研究了旅游基础设施的定义，探索它的理论背景。然后研究了可持续的旅游基础设施融资方式。在理论研究的基础上，这篇论文对基础设施投资和融资的改革提出了政策建议。

【关键词】旅游;基础设施;融资

旅游基础设施是现代旅游业发展所必需的公用设施，是旅游地形象和投资环境的重要构成。旅游基础设施的状况直接体现一个地区旅游经济的发展水平，直接影响区域旅游的竞争力。旅游基础设施薄弱，是制约我国很多地区旅游资源开发与旅游业发展的重要因素，而融资渠道不畅通，则是阻碍旅游基础设施现代化、国际化进程的关键因素之一。

1　旅游基础设施建设内容

按地域范围可分为区域旅游基础设施、城市旅游基础设施、旅游景区(旅游度假区、风景名胜区、自然保护区、森林公园等)基础设施。

按基础设施项目性质分，主要包括以下4类：旅游经济基础设施，旅游服务基础设施，旅游环境基础设施，旅游公共工程。

1．1　旅游经济基础设施

按照承担功能的不同，旅游经济基础设施主要分六大系统，即能源动力系统、供排水系统、交通运输系统、通信信息系统、生态环境系统、防灾保障系统和旅游接待基础设施(开发前期旅游线路中的休憩节点，旅游夜间娱乐环境工程，旅游餐饮购物环境工程)。

能源动力系统主要有电力的生产、供应子系统;燃气生产供应子系统，包括天然气、人工煤气、燃化石油气等;供热生产与供应子系统，以及燃煤等其他生活用能源子系统。

供排水系统主要有取水子系统，包括地表水、地下水、城市专供水库、输水管线等;净水生产子系统，包括自来水厂、清水库、输送净水的管网等;以及排水子系统，包括雨水排放系统、污水处理与排放系统等。

旅游交通运输系统主要有航空交通子系统，包括航空港和直升机场等设施;水运交通子系统，包括海上及内河港口、码头;轨道交通子系统，包括城际铁路系统和市内轨道交通子系统;旅游道路交通子系统，包括旅游集散中心、观光索道、长途汽车站、高速公路、公交车站、市内加油站、停车场、城区道路以及桥涵、隧道等，它们承担着城区陆上日常客货交通运输的主体功能。

通信信息子系统主要有邮政子系统，电信子系统，广播子系统，电视子系统，包括无线电视和有线电视台。

旅游生态环境子系统，包括城市公园、湿地公园、动物园、植物园等;绿地子系统，包括草坪、林带、行道树、公共绿地等;环卫子系统，包括垃圾收集、处理场所(站)，旅游厕所，主要公共场所保洁等。

防灾系统主要有消防子系统，排涝子系统，抗震、防震子系统，战备子系统。

旅游交通、给水、排水、供电、供热、通信、生态环境、防灾等各系统相互联系、相互配合，构成旅游经济发展的物质支撑体系。发展滞后或配置不合理的旅游基础设施，将严重阻碍旅游的发展，而适应发展需要，配置合理的旅游基础设施不仅能满足各项旅游活动的要求，而且还有利于带动旅游开发建设和旅游经济发展，保障旅游业持续健康快速发展。因此，建设健全完备的旅游基础设施工程系统是旅游项目建设的重要任务之一。

1．2　旅游服务基础设施

包括旅游目的地的道路与旅游标识系统，目的地电子信息系统，电子、电话及现场咨询与监督系统，目的地游客中心及集散节点游客服务中心系统。如旅游目的地游客中心，旅游咨询中心，旅游集散中心，会展服务设施，旅游标识与信息系统，电子信息中介系统。

1．3　旅游景观基础设施

包括目的地整体环境建设、城市风貌建设、旅游道路与节点风貌建设等。公共环境与景观，以自然景观为基础的建筑与人文景观、绿化园林景观、休闲广场、步行街区、度假村、旅游小镇、旅游城市等等，都以出色的公共景观作为吸引游客的前提，因而成为具有创新含义的旅游环境基础设施。

需要强调的是，城市街道旅游基础设施，即街道两旁能够行使城市功能与构成城市景观的设施，对完善旅游城市功能具有重要意义，主要包括候车亭、电话亭、书报亭、商亭、信息亭、电子信息发布牌、阅报栏、社区布告栏、地图牌、指路牌、旗杆、装饰路灯、活动厕所、坐椅、分类垃圾桶、街头时钟和名胜古迹说明站等设施。

1．4　旅游公共工程

包括社区教育、民俗文化挖掘、旅游纪念品开发、形象营销等。

2　旅游基础设施融资方式现状分析

融资主要指货币资金的融入，即资金的来源。它既包括不同资金持有者之间的资金融通，也包括某一经济主体通过一定的方式在自身体内进行的资金融通。旅游基础设施建设中资金的融入，也就是建设所需资金的筹集。融资在旅游基础设施中的作用体现在3个方面：一是维持正常的建设和运营;二是给经济主体提供发展机会;三是缓解临时的资金短缺问题。在旅游基础设施建设中，不论是企业的经营还是政府的投资行为，都需要经过融资才能完成基础设施的建设。

图1　基础设施融资的发展阶段

基础设施可以分为公共产品，混合产品(准公共物品)和私人物品3类。基础设施、公用事业等均是公共物品，不具有私人物品消费的竞争性(Rival)(你使用该物品会影响我的使用)和排他性(Exclusive)(可以通过设定界限使“某些人”能够使用)。缺乏竞争性(Rival)和排他性(Exclusive)的特征导致公共物品消费上的“搭便车”现象，对私人企业的利润吸引力不足，也决定了政府提供是最理想的制度安排。对于公共物品而言，市场机制对调节资源配置的作用完全失灵，因此不能由私人提供和经营，而必须由政府投资、建设、管理，才能满足社会公众的需要。研究进一步证明，许多物品的性质是介于公共物品与私有物品两者之间的，旅游基础设施即是如此。

我国旅游基础设施建设正在经历从传统经济体制下的财政主导型融资阶段到市场经济体制下的多元化融资阶段的转变。

表1　旅游基础设施的投资体制发展阶段

2．1　财政融资

在我国，财政融资渠道的资金来源包括各级政府预算内收入、预算外收入、政府间转移和其他收入。在我国，政府预算内收入主要来源是本级财政的各种税收收入、国有企业收入、债务收入以及部分纳入预算管理的非税收入。预算外收入主要包括地方财政部门的预算外收入以及行政事业单位经营的各项预算外资金。政府间转移支付主要是指中央政府对地方政府的补助、各类专项拨款、税收返还、中央增量规范转移支付部分等。其中最常见的是国家预算内投资，即国家发展和改革委员会等中央部委安排的中央财政预算内基本建设资金。但是，相对于基础设施的融资需要，财政融资渠道的资金筹措能力依然无法解决巨大的资金缺口问题，不过，到目前为止，财政资金依然是基础设施最基本的融资渠道。

2000—2004年我国通过实施旅游国债项目，共投入67．2亿元加强旅游基础设施建设，安排项目600多个，遍布全国31个省、市、自治区的250多个重点旅游景区。通过加强旅游基础设施建设，一批资源品位高、特色鲜明的旅游景区和旅游线路脱颖而出，同时景区环境和景区的综合接待能力都得到明显改善。

2．2　市场融资

广义上，任何通过市场方式获得资金的渠道都是市场融资渠道，实际上主要包括银行信贷资金和资本市场资金两大类。

(1)银行信贷

在我国，银行信贷资金包括各政策性银行及商业银行对旅游基础设施项目建设的贷款。

(2)土地批租

土地是政府控制的稀缺资源之一，已成为基础设施融资的重要来源之一。1987年国务院《关于加强城市建设的通知》提出城市建设“统一规划，合理布局，配套建设，综合开发”的20字方针。20世纪90年代中后期，随着土地有偿使用制度的推广和完善，大多数城市开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足。20世纪90年代中后期，通过城建投资主体这个运作平台，发挥其土地储备中心的功能，将大量的生地变为熟地。通过修建道路、桥梁，使其周围的土地不断增值，最终为土地变现创造充分的市场需求。例如，上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元，加快了旧区改造。哈尔滨组建了土地收购储备中心，以经营城市土地为突破口，以地生财，填补城建资金缺口。

(3)资本市场

总体上讲，我国的资本市场目前还不十分完善，地方政府和企业发放债券也受到严格的限制。但是，资本市场已经开始成为我国基础设施建设融资，也包括旅游基础设施融资的重要渠道。深沪两市上市公司中共有城市供水、燃气、公交和地铁等城市市政公用企业7家，我国的公用事业公司具有最稳定的净利润率，盈利水平显著高于世界上的其他公司(第四期上证所联合研究计划)。

此外，十年多来，部分城市自来水、地铁等公司发行企业债券约30亿元，相当于同期城建资金总量的0．36%。1997年亚洲金融危机后，上海将有盈利的基础设施项目推向市场进行社会融资，仅已建成的项目以公司上市方式筹资就超过了100亿元。

但从相对规模来看，我国市政公用基础设施股票和企业债券融资总共占该领域当年投资额的比重尚不到1%，与一些国家占30%相比，直接融资比重过低。同时，我国的公用事业上市公司在股票市场上表现出了很强的稳定性，但是常常存在变更募集资金投向问题，投资转向高科技、金融机构等高收益行业，这样就违背了最初为公用事业筹资的目的。

(4)利用外资

利用外资主要包括权益融资和债务融资，有外商投资、利用国外贷款和利用国外资本市场3种渠道。

20世纪90年代以前，基础设施发展的资金，要么全部来源于政府的财政拨款，要么政府提供大量财政补贴。即使对于可以收费的某些城市公用事业，服务收费也只是象征性的，成本的弥补主要来自于财政补贴。20世纪90年代以来，随着我国以市场为导向的经济改革全面开展和深入发展，有关基础设施领域市场化改革的呼声开始出现，基础设施在实践中也开始出现了一些改革尝试，如实行股份制改革、到民间、国外资本市场募集资金等，由于政府缺陷的存在，政府投资和管理的低效率问题非常普遍和严重，由此导致基础设施提供的数量不足、质量不高，严重损害了消费者的福利，制约了经济的发展。此外，基础设施的政府投资管理体制使得基础设施的发展越来越受到政府财力的限制。如何改革基础设施的政府投资管理体制，提高基础设施的提供效率，是保证经济发展，提高人民福利和减轻政府负担所面临的十分迫切的问题。

3　外国旅游基础设施融资经验借鉴

3．1　印度尼西亚巴厘省杜阿岛度假区

1971年，作为筹措资金机构的中央政府和联合国开发计划署(UNDP)与作为实施机构的世界银行(国际重建和发展银行——IBRD和国际发展协会——IDA)批准了有法国顾问起草的巴厘岛地区旅游规划。规划的实施主要是由新成立的隶属政府的旅游机构——巴厘旅游开发公司(BTDC)进行，其责任包括：该旅游开发项目的基础设施和普通设备，包括供水、污水和固体垃圾排除系统、电力、电讯、内部街道和暴雨排水系统、自然景区美化和景区灌溉、一个“快乐中心”或度假区中心及一个服务中心。同时，该公司致力于吸引私人投资者来建立并管理饭店及其他商业设施。

该项目基础设施和相关部分的预算为3 610万美元，其中1 810万美元是外汇。国际发展委员会提供了1600万美元的信用贷款，占所需外汇的88%，或整个项目的44%强;其中35万美元用于水勘查、钻井和巴厘旅游开发公司技术援助的资金补偿。

地区旅游规划是由联合国计划开发署和中央政府出资的，随后的度假区规划和基础设施建设则由巴厘旅游开发公司资助。包括地区公路的基础设施建设总费用大约为3700万美元，在世界银行1600万美元的贷款中，只实际使用了1430万美元，其中900万美元政府用于为巴厘旅游开发公司投资，其余部分划归高速公路部门用于地区公路建设，其余资金由政府通过巴厘旅游开发公司以当地货币方式提供。

巴厘旅游开发公司自1987年起开始盈利，从1989年开始向作为股东的政府支付红利及法人税。一部分利润用于为巴厘旅游开发公司在其他地方的度假区项目投资。巴厘旅游开发公司建设基础设施、管理和维护度假区的公共地区、公路和排污系统，将饭店和其他商业场所租赁给私人的办法基本上是成功的。巴厘旅游开发公司收入的主要来源是租赁饭店、快乐中心、高尔夫球场和一间套公寓的场所，饭店租赁费是以1973年规划中详细规定的客房数和对开发者、巴厘旅游开发公司都公布的原则为基础的，租赁费限定30年不变，可再谈判续租。

3．2　韩国庆州波门湖旅游度假区

庆州地区和波门湖度假区的规划项目受资助于韩国政府，有些规划和特别调研项目由庆州市开发办公室和庆州市旅游公司资助，包括调用世界银行贷款。度假区大部分土地在私人手中，国有土地部分是由建设部通过财政部转交给韩国国家旅游总公司的。1985年，韩国国家旅游总公司按照政府评估部门规定的市场价格购买了私人手中的土地。

世界银行贷款的约2500万美元，大约有一半被用于水坝和相关工程的建造上，另外1280万美元用于度假区开发的其他工程，贷款利息为7．2%，1991年该贷款已偿还了一半。政府用于相关基础设施和其他设施的全部资金大约是9300万美元，1991年私人投资额大约是18亿美元。

政府投资建设项目包括：饮食购物娱乐中心、餐馆、会议中心、土地修整、美化工程、街道照明、18洞高尔夫球场和高尔夫俱乐部、国内游客休息地区。私人投资项目包括：饭店、酒吧、综合公寓楼、36洞高尔夫球场及高尔夫俱乐部、加油站、餐馆和其他设施。度假区商务活动地区由官方按市场估价出卖给私人。为了吸引私人投资，政府采取了优惠政策，其中包括免除某些地区税(注册税、所得税、财产税);并规定购买的土地可在3～5年内分期付款。此外政府还提供低利率长期开发贷款，私人投资者从政府手中借到建设贷款为全部建设费用的30%，借款前两年只还利息，后两年连本带息一起还清。

庆州市旅游公司资金主要来源于韩国国家旅游总公司，和买卖土地获取的资金以及该公司年收入。该旅游公司的运作是盈利的，与总公司签订的协议规定，旅游公司不上缴红利，而将盈利额投资于甘浦区新度假区的开发中。

开发的顺利进行有赖于各机构的紧密配合以及公共企业和私人企业的紧密配合。值得注意的是，除了饭店等住宿场所以外，为了开发和管理，还有不少娱乐和游客活动设施分散到私人手中，包括：游艇停泊港、家庭公园等。政府鼓励投资的各种规定使吸引私人投资工作变得容易。

3．3　其他的3个度假区建设案例

3.3.1　多米尼加波多普拉塔度假区

多米尼加国家旅游基础设施开发部负责开发旅游基础设施，基础设施建成后，其购买者是从事经营和收取使用费的公用事业对口公司和公共机构。基础设施的开发资金大部分由旅游基础设施开发部和世界银行(贷款2100万元)联合提供的。最初设想偿还基础设施开发的主要收入来源，是将住宿土地卖给开发者。土地原由旅游基础设施开发部低价买进，通过销售已增值的土地便可获利，但要直接填补全部投资是不可能的，年税额和政府在北部海岸旅游业中的其他收入为投资提供了间接的回收机会。为了吸引私人投资建设住宿设施，旅游基础设施部、世界银行和一些商业银行合作发放贷款，主要目的是资助波市旅游业上部结构的开发。

旅游基础设施开发部责任广泛，包括开发大小普拉亚的度假区综合体，这一组织结构良好，但在管理变革频繁的时期，它的功效应变能力较低。

3．3．2　土耳其南安塔利亚旅游开发工程

1977年世界银行提供了大约2600万美元的贷款(IDA贷款无利息，资金偿付期长)，主要用于基础设施开发，尤其是上下水系统，以及考古区的保护与消防设备。其余花费，由中央政府(通过旅游部和旅游银行)，公路部和各种公用事业公司提供。在南安塔利亚，私人愿意投资建设基础设施，因为可收取开发许可费和基础设施使用费。

ALTAS是由当地政府建立的旅游区执行管理机构，其中私人公司拥有49%的股份(大约25位股东)，南安塔利亚旅游基础设施管理组织拥有余下的51%股份。通过向用户收取水费和污水与垃圾处理系统使用费，ALTAS在经济上可以自足。

土耳其开发银行向参与膳宿及其他旅游设施项目的开发者发放优惠贷款。该银行为旅游部批准的项目提供利息远低于商业贷款而数额高达50%财产价值的贷款。最初，贷款偿付期为10年，包括两年的宽限期，但自1991年以后，贷款偿付期为10年，包括4年的宽限期。所贷之款既可用来扩大现有开发，也可以用于新项目，可以用于各种膳宿和旅游设施，还可把贷款用于促销和培训活动。

最初的基础设施与公共设施的筹资，由世界银行与中央政府组织进行，然后由地方政府接管工程。建立ALTAS这一地方机构的目的是为了继续开发和管理南安塔利亚的基础设施，它拥有公私双重所有权，因此是基础设施的有效管理机构。在ALTAS主导下，自筹资金开发、管理私营旅游设施所需的地区性基础设施。然而，为了维护区域的环境质量并使当地居民受益，旅游开发依旧在政府规划与开发控制下进行。

3．3．3　西班牙加那利群岛蓝沙罗特岛旅游开发

蓝岛基础设施的一个主要问题是饮水和农业灌溉用水的供应，那里没有足够的地下水，更多的旅游开发需要更多的饮水。COSTA TECUISE作为开发旅游项目的私人投资商自筹资金建设了一个淡水厂，不仅为旅游项目，而且为当地社区提供饮水。开发旅游基础设施的成本是非常高的，估计每开发一张旅游床位需要政府投资10200美元，其中8600美元用于基础设施，另外维修基础设施的必要操作成本上涨幅度很大，仍需要通过参收基础设施用户的费用，来帮助支付其开发和维修费。

3．3．4　意大利、西班牙采取的一些政策

意大利坎帕尼亚大区《对国有海上区域进行旅游业与娱乐业开发使用的指导与协作计划》法律草案，规定了对海滨旅游开发的资金支持政策。

西班牙巴利阿里群岛政府直接投资1．11亿英镑，修建人行道、商业区、公园、步行街，改善海滨旅游环境与基础设施。

4　拓展旅游基础设施融资方式的对策建议

旅游基础设施服务于旅游资源开发与项目建设，其投资属于旅游资源开发先导性投资，通过旅游产品销售实现其价值，因而旅游基础设施项目大多属于经营性、准经营性基础设施。旅游基础设施融资，主要以旅游产业发展所带来的经济效益和社会效益为支撑;旅游基础设施建设，以旅游市场需求为导向，而不能仅仅考虑其公共服务功能。

表2　旅游基础设施建设项目分类

对于经营性旅游基础设施，由于其本身的运作可以产生现金流，并且能够产生一定的经营利润，可以通过市场进行资源配置，因为此类设施所提供的服务通常具有一定的排他性可以通过向直接使用者收费，可以价格形式予以补偿。这类基础设施使用的融资方式较多，基本上可以参考一般赢利性企业的融资策略，只需注意旅游基础设施的公共属性并相应做些调整即可。因而，贷款、信托、基金、债券、股权以及BOT/PFI/PPP，ABS、市政债券都是可以考虑的融资方式。

对于准经营性旅游基础设施，它有现金流入，但其本身运作所产生的现金流入并不能完全补偿其成本，因而没有经营利润，它所提供的服务介于纯公共物品和私人消费品之间，向直接使用者收费通常只能弥补一部分支出，而其余的需由财政补贴。准经营性与经营性的类似程度远高于非经营性，它也有现金流，只是不如经营性那样可以仅靠项目现金流就足以融资，而需要部分的财政资金作为信用提升的依靠，因此，次级债务(或者次级债券更好)就常常是它融资活动中的必要组成部分，除此以外，与经营性的相仿。

表3　国外旅游基础设施融资方式分类

对于非经营性旅游基础设施而言，由于没有现金流入，这类设施的运作从微观上孤立地看，导致了一系列的现金流出，但它提供的服务通常是旅游区发展所不能缺少的纯公共物品，往往具有较大的社会效益和环境效益，如绿化、广场等。这类设施由于没有现金流，因此财政融资、开发性金融支持是其主要融资方式。

参考文献

1　(英)Clifford Chance.法律公司项目融资．北京：华夏出版社，1997

2　张旭明，刘则福．项目融资理论与实务．北京：中国经济出版社，1999

3　(英)高顿(Cordon，M．)，赫炬．项目融资指导与借鉴．北京：中国计划出版社，1998

4　孙黎，刘丰元，陈益斌．国际项目融资．北京：北京大学出版社，1999

5　张极井．项目融资．北京：中信出版社，1997

6　蒋先玲．项目融资．北京：中国金融出版社，2001

7　马秀岩，卢洪升．项目融资．大连：东北财经大学出版社，2002

8　黄达，刘鸿儒，张肖．中国金融全书．北京：经济管理出版社，1990

9　爱德华·因斯克普，马克·科伦伯格．旅游度假区的综合开发模式——世界六个旅游度假区开发实例研究．北京：中国旅游出版社，1993

10　李世蓉.BOT——加快我国基础设施建设的有效途径.重庆建筑大学学报(社科版)，2000

11　种及灵.论BOT产生的现实和理论基础.改革，2000

12　王春艳.利用BOT加快基础设施建设.福建金融，1999

13　马力，韩静轩，陈学中.我国基础设施业实践BOT投资方式的思考.电子科技大学学报(社会科学版)，2002

14　魏峰.组建基础设施发展基金的可行性分析.城乡建设，2001(11)

15　陈干宇，张玲.城镇化进程中竞争性与非竞争性投融资模式研究.财经理论与实践，2003(1)

16　谭大鹏，彭盈.西部开发中基础设施融资模式及策略.建筑经济，2001(5)

17　王建玲.小城镇基础设施多元化筹资渠道.福建大学学报(社会科学版)，2002(1)

18　莫纪平，谈建俊.BOT投资方式及其法律规制.江苏理工大学学报，2000

19韩春忠.民营经济参与BOT项目的策略研究.科技与管理，2004(2)

20　戴湘，陈笑东.市政债券——解决基础设施融资问题的方法.建筑，2002(5)

21　范从来.论现代化进程中城市化投融资体制的改革．现代经济探讨，2003(1)

22　王如骐.利用市场机制筹集城市基础设施建设资金．中国投资，2000(9)

23　倪鹏飞.中国城市竞争力与基础设施关系的实证研究.中国工业经济，2002(5)

A Study on the Ways of Tourism Infrastructure Financing

ZHOUZhang

(Jiangsu Tourism Bureau，Nanjing 210003)

Abstract Tourism infrastructure is an important factor of the tourism area and the base of the tourism activity．Building up the high-class tourism infrastructure is the basic term to advance the sustainable development of tourism economics，is a vital factor of enhancing the comprehensive competitiveness of tourism area，and is the need to improving the quality of the tourists'life．Capital is without fail the most important essential material power and guarantee condition and it is the key factor that influences the development of tourism infrastructure．

At first，this paper studied the definition of the tourism infrastructure，explores its theory background．Then this paper studied suitable forms of investment into tourism infrastructure construction．Risk allocation is crucial to the success of tourism public construction．Through the case study of investment，the goal of model design of public-private partnership investment has been achieved．Based on the theoretic study，this paper makes policy suggestion to the reform of infrastructure investment and finance．

Key Words tourism;infrastructure;finance