美国战略与其战略的协调

二、美国FTA/RTA战略与其APEC战略的协调

美国当前的贸易政策以奉行“自由贸易主义”为主要特征。作为区域主义的具体形式，APEC在战略上成为美国贸易政策中全球多边主义(与WTO一致的行动)、双边主义(如FTA/RTA谈判)以及单边主义(如301条款和反倾销措施)机制的补充，是美国打开利润丰厚的亚太市场的重要方式。因此，美国在亚太地区实施其FTA/RTA战略必然要与其既定的APEC战略相协调，使制度性的FTA/RTA贸易安排与论坛性的APEC区域经济合作共同为美国的贸易利益最大化发挥作用。

美国参与APEC区域经济合作的总体战略目标可以概括为:以亚太地区作为实施全球战略的重要立足点和出发点，凭借其强大的经济技术实力以贸易、投资与技术输出和经济援助为手段，全方位地参与亚太地区的经济合作，通过加深与亚太各国的经济联系，增强区域内各成员双边及多边合作关系，协调区域内各成员经济政策，使APEC逐步向亚太自由贸易区或亚太经济共同体过渡，最终实现以美国为核心的经济合作圈。

美国FTA/RTA战略与其APEC战略之间的协调体现在以下方面。

(一)借鉴FTA/RTA经验逐步推进APEC机制化

在APEC成立之初，美国就提出“新亚洲太平洋共同体”的理念^[7]，明确表达出逐步推进APEC机制化，并向亚太自由贸易区过渡的政治经济诉求。直至今日，这一理念仍是美国参与APEC区域合作的指导思想。目前，APEC由于大多数发展中成员的坚持，始终保持着尽可能低的机制化程度。但美国从未放弃其一贯立场，即APEC不应讨论是否更加机制化的问题，而是讨论APEC机制化将以何种速度、何种方式推进的问题。

为避免与东亚伙伴冲突，美国官员很少在APEC会议上过分强调机制化建设主张，但其观点很容易从美国提交的合作建议与行动方案中推断出来。例如，美国官员在诸多层面的APEC官方会议上提出:“我们需要做出更多努力以使APEC的建设阶段转变为成果阶段”，“APEC应当实施强制性行动日程表”，“APEC将成为世界上唯一一个针对多样化经济体的自由化进程而建立了一个透明机制的论坛^[8]”。此外，美国还着力推进借鉴FTA/RTA经验使IAPs模式化和可比化，积极提出自愿提前贸易自由化部门以及“探路者方式”等类FTA/RTA的制度化安排尝试。美国政府试图倡导“APEC plus”、“灵活的协商一致”以及“决定性表决”等方式来带动那些被认为是“拖APEC后腿”的成员。总之，美国希望AEPC发展成为一个具有强约束力和完备机构的贸易自由化框架，以服从其政治经济利益的需要。

目前，美国也已经意识到了将APEC逐步演变为本地区最大FTA/RTA的困难。本质上说，APEC多数成员都对APEC的机制化持反对意见。首先，各成员之间存在着不建立新的国际官僚机构的现实利益;其次，APEC无力为新的强制性组织机构筹资及对北美传统的拖欠会费作风的担忧;再次，APEC走向机制化对“少数成员”将产生巨大的国内政治压力。因此，美国逐步推进APEC走向FTA/RTA的策略在未来仍不乐观。

(二)FTA/RTA战略与APEC战略共同强调贸易投资自由化优先原则

贸易和投资自由化和便利化始终是美国参与亚太经济合作的优先目标。参与APEC合作与商签FTA/RTA协定都是实现该目标的手段，因此两者是统一的。即使在次贷危机引致的全球金融危机爆发之后，美国仍然强调把贸易自由化当作APEC的核心议程，而非转移到金融改革和救助措施等问题上。美国还敦促APEC成员达成约束性的投资原则。但由于未能在这一点与其他成员达成一致，因此在APEC茂物部长级会议上，最终采纳的是由APEC贸易和投资委员会(CTI)制定的非约束性投资原则。

与一些发展中成员倡导渐进的、灵活的和单边行动的做法相反，美国强调APEC贸易投资自由化目标顺利实施需要完全遵从3个指导原则，即前国务卿克里斯托弗所称的“3Cs”，即全面性、可比性和磋商。首先，全面性意味着贸易自由化必须在2010/2020年期限以前无任何例外条款地适用于各成员国的所有部门。任何成员在任何部门的迟滞都将造成多数成员遭受经济福利的损失。其次，可比性原则就是要确保所有的APEC成员获得“可比较的机遇和利益”，“我们不必采取一致的步伐;但是我们的步伐应当产生相似的结果”。第三，为确保可比性，APEC成员应当参与到“连续的磋商机制”中，以便各成员可以面对面地坐在一起，评估各自在贸易自由化中所作的努力以及未来的发展方向和具体行动计划。

美国协调FTA/RTA战略与APEC战略共同遵循贸易和投资自由化优先原则的另一个表现是着重推进APEC集体行动计划。《大阪行动议程》规定，实现APEC贸易和投资自由化目标将采用单边行动和集体行动相结合的方式进行。美国十分怀疑单边行动方式能否对各国推进有意义的经济改革产生必要的推动作用。出于这个原因，美国在APEC实践中始终敦促集体行动计划的实施，并认为这是鼓励APEC成员采取相似的步伐履行自由化倡议的最佳方式。这种努力也可以被视为美国推动APEC转变成有规则约束和正式化的共同体所采取的典型措施。

(三)坚持有条件的最惠国待遇

根据APEC成员达成的“开放的区域主义”共识，任何APEC成员都可以基于一种有条件的互惠原则或无条件的最惠国待遇，将APEC贸易自由化承诺转移给非APEC成员。到目前为止，APEC成员还未就采取何种方式的问题达成一致。

对于美国的贸易政策制定者而言，他们一直强调互惠贸易减让的重要性。因此，美国政府拒绝接受APEC自由化必须完全立足于通过无条件的最惠国待遇原则实现利益共享的观念。担心无条件将APEC自由化成果共享给其他非成员，将导致欧洲国家在美国的减让中获得“免费搭车”的机会。这种无条件最惠国待遇不可能提供足够的激励促使非APEC成员同样采取相似的自由化措施。在这一点上，美国的APEC战略与其FTA/RTA战略保持了高度一致。

(四)有限程度上开展经济技术合作

美国始终坚持贸易投资自由化作为APEC议程的中心议题，而经济技术合作则是起辅助支持贸易投资自由化的作用。基于这样的战略出发点，美国大力开展在商业便利化领域，如海关程序和标准一致化方面的人力资源合作。美国还继续强调透明度改革，而金融和法律服务、电子商务、能源和环境服务也是美国感兴趣和希望加强APEC经济技术合作的领域。而诸如缓解贫困和基础设施建设等问题则不是美国的兴趣所在。

美国认为如果其他国家坚持自由市场经济，将通过动态比较优势的升级逐步提高自身的技术创新能力，并最终从贸易和投资自由化中获取利益。因此，美国无论是在APEC合作中，还是在缔结FTA/RTA协定的过程中，都不愿像OECD援助发展中国家那样提供任何资金，来帮助其他较不发达成员降低经济技术差距。美国对技术交换合作建议的反应再一次体现了它希望保持对其他国家的技术优势以及限制向一些成员，特别是中国出口技术的战略。秉承这一原则方针，在美国已经签订的FTA/RTA协定中也都没有涵盖技术转移与经济技术援助条款。

(五)利用FTA/RTA作为APEC非经济议题扩大化的砝码

作为美国FTA战略与APEC战略共同指导原则的“新亚洲太平洋共同体”构想远远超出了经济范畴的意义。政治、社会和安全议题也是美国希望在亚太区域合作框架内探讨的内容，其目的是把美国的民主价值、自由人权观念推销给亚太地区，并维护自身在本地区超强的政治霸权地位。因此，无论在APEC合作实践中，还是实施FTA/RTA战略过程中，美国都将政治因素作为开展经济合作速度与深度的重要影响因素。

1999年APEC奥克兰会议以外长非正式会议形式讨论了东帝汶问题，开辟了在APEC会议期间讨论政治安全问题的先例。2001年上海APEC会议前夕发生了震惊世界的“9·11事件”，打击恐怖主义成为国际关系中最突出的问题。上海会议最终以外长早餐会形式讨论反恐问题，并在此基础上以领导人午餐会形式进行非正式讨论，并在《领导人宣言》之外发表了单独的《领导人反恐声明》。上海会议将经济领域的反恐问题首次正式纳入APEC框架。2002年洛斯卡沃斯会议更加突出了政治安全问题，领导人会议就深化APEC反恐合作进行了专门讨论，并就反恐合作和朝核等问题分别发表单独声明，第一次就纯政治安全问题表明了立场。气候与环境保护问题也成为2007年澳大利亚会议讨论的重点问题之一。

未来几年，反恐、能源安全、环保等非经济议题在APEC会议中将占据越来越大的比重。但美国将APEC议题无限扩大化或经济议题政治化的做法不可能得到包括东盟在内的大多数发展中成员认可，APEC经济论坛的性质不会轻易改变。为了贯彻既定方针，美国有可能通过有条件地选择FTA/RTA协定伙伴(或有条件选择FTA/RTA自由化领域)的方式，作为要求APEC部分成员支持美国推进非经济议题合作的交换砝码，从而实现美国在APEC合作中政治经济利益最大化的目标。