山村扶贫与发展问题回顾

4.2.1　山村扶贫与发展问题回顾

山村的贫困问题是当今人类社会发展面临的最严峻的挑战之一。据联合国2006年统计，目前全球60多亿人口中，有超过13亿人每天收入不足1美元，更棘手的是，这样的贫困人群还在以每年2500万的惊人速度递增，每分钟多达47人。^[22]尤其对于发展中国家而言，其广大的乡村则是全球贫困问题最为集中的原发地，因此，扶贫往往与乡村的可持续发展相伴，成为这些地区的共同关注的两大焦点问题。解决好乡村地区的贫困问题就理所当然地成为了全球扶贫工作的核心任务。作为世界上最大的发展中国家，中国目前仍有接近70%的人口生活在乡村地区，共有超过80万个村落，全球7个人中就有一位来自中国的乡村，大约平均2个中国乡村人口中就有一位来自山区^[23]，而占国土面积69%的山区一直是中国贫困村落分布最广、贫困人口最为密集的地方，中国的山地乡村也就成为了世界扶贫工作的主要难题。与平原地带快速的城市化相反，许多山区乡村沦为被遗忘的角落而正陷入于衰落之中。贫困、文化衰退、教育落后、人口外流和人口老龄化、山区生态与环境保护等问题已经严重影响到中国山村的可持续发展。^[24]

中国政府和很多国际组织（主要是世界银行、联合国发展计划署和许多国际非政府组织，如美国福特基金、香港乐施会，阿拉善SEE基金等）也很早地意识到了这一状况，着力用政府扶贫、社会扶贫和国际援助扶贫三种主要的方式，联合开展中国山村的扶贫和可持续发展工作。如20世纪80年代中期以来，中国依托农村基层自治组织——村民委员会和农村信用社，实施扶贫信贷工作，随后于20世纪90年代中期效仿孟加拉国的乡村银行模式，以“扶贫社”的方式试点运作扶贫资金^[25]，并在山村扶贫过程中逐步推广社区参与的理念和方法。

但就目前的效果来看，无论是政府还是非政府的扶贫，由于扶贫资金均靠外在机构运行，一方面运作成本巨大，后续资金匮乏而可持续性差^[26]；另一方面，传统的农村小额信贷具有“不瞄准”性^[27]，资源被抢占，资金最终流不到最有需要的贫困户手中，扶贫效果就受到了影响。

同时，源于西方的“社区参与”方法尽管经过众多外来机构和专家在中国多年的推行，也取得了一些突破（例如内蒙古的阿拉善SEE项目、欧盟在中国发起的SUCCESS项目等），但在中国本土化过程中流于形式，村委会还不能扮演农民自组织的角色从而发挥“社区自决”^[28]的功能，导致村民在扶贫和山村社区治理中的参与主体性和主导地位缺失，仅仅成为被动的、消极的参与者，实质被现有的机构和体制排挤在了核心决策圈层之外，尽管山村社区在政府、外来组织机构的主导下有明显的改善，但是当地的村民却没有真正实现其自身的综合、协调、全面的可持续发展，使得一旦这些外在力量撤出之后，村民又陷入“再贫困”^[29]的窘境，山村的经济、社会、环境、文化最终也得不到持久的发展。这样的弊端，使得中国传统的山村扶贫和发展模式亟待反思、改革和创新。

通过比较这些国际援助项目在中国和其他发展中国家的乡村地区进行采用内生式发展模式的措施、过程和成果就会发现，两个因素成为了实现内生式发展目标的难点，即：建立在社区主导原则的前提和基础上，一是社区基层组织或机构的运行的有效性（制度与权力关系问题）；二是与扶贫资金的运作与收益分配方式。

只有让本地乡村在这两个方面都实现社区主导（Community-Led；也称作社区自决，Community Self-Determination）这一核心目标，才能最终达到内生式发展的理想状态。^[30]

尤其对于中国而言，由于政治环境不同和社会文化的历史差异，西方国家率先提出的对于实现内生式发展普遍有效的“社区参与”方法^[31]，在中国的实施起来往往面临水土不服，需要进一步明确定义为“社区主导”的社区参与方式实现“社区自决”，才不会流于形式主义。例如对于上面两个难点问题，在下文的表述中就会提到中国的特殊现象。

（一）中国山村发展中的“社区参与”与“社区主导”

自1987年我国颁布枟中华人民共和国村民委员会组织法枠以推进农村基层民主以来，农村民主建设顺利发展并取得了长足的进步，现行的村民委员会可以定性为一种基层的村民自治组织，是对过去作为政府最基层机构的行政村的一种改革。^[32]实践证明，村民委员会在保证村民自治、维护村民权益方面起到了其他组织无法替代的作用。但是受种种原因制约，现行的村民委员会也有一些需要改进的地方：由于村民委员会的工作人员、候选人是乡镇指定的，根据“谁赋权对谁负责”的政治学原理，他们就不能不主要对乡镇负责，不能不从属于乡镇政府的一级机构，其工作核心是围绕着乡镇政府的指令行事，而较少地对村民负责，导致这种村民自治组织的行政化倾向比较明显，其价值取向主要是对上级政府负责，这与制度赋予其的“草根性”严重背离，无法纳入符合内生式发展理念的“自下而上”（Bottom-up）或“基层”（Grass Roots）地方组织的范畴（Ray，1990）。从内生式发展理念来看，传统的由上而下（Top-down）的中央集权式的社区组织机构，往往因过高的管理成本和低下的效率，已经不能满足地方日益高涨的发展需求。^[33]

这样的探索，始于20世纪80年代末，世界银行、联合国各组织等国际组织在中国援助的农村社区发展项目和乡村治理中，引入并逐渐推广起参与性的理念与方法。^[34]

在社会学看来，社区参与（Community-Involved/Community Participatory）是指在“社区建设过程中，社区的发展主体能够有效地参与有关决策、实施、管理和利益分配的全过程。”^[35]这一理念与方法运用到中国，受中国特殊的政治背景和传统的社会文化影响，国人对“社区参与”存在概念的误读和理解的偏差，导致该模式在运用中出现了水土不服的症状，社区参与成为一种“形式参与”^[36]，主要表现在：在现行的村委会制度基础上，政府、企业等社区以外的力量始终掌控着决策、管理和利益分配等关键权力和命脉资源，从而主导了社区发展，而原本作为社区发展主体的村民尽管有参与到发展过程中，其参与则是被动的、消极的或者说是被诱导的^[37]，其参与很难说是“有效的”，因此村民的主体意识及参与的积极性、主动性、自主性尚未充分调动起来，村民的自身发展能力难以得到强化，从而无法从根本上达到内生式发展的目标要求。

而在“社区参与”之上的“社区主导”式发展，指的是发展主体积极、全面、有效地介入决策的一种发展方式，而不是简单的“介入”、群众的参加^[38]，有别于中国社会背景下的社区参与（见表4-2-1），是实现贫困山村内生式发展模式的内在途径，成为兼顾经济、社会和环境效益的可持续发展模式。

表4-2-1　中国社会背景下“社区参与”同“社区主导”的乡村发展模式对比

资料来源：根据笔者论文成果整理。

（二）“社区共管”在中国和其他发展中国家的运用

另一个体现了“社区参与”理念的山村社区治理方法——“社区共管”体制，却实现了真正意义的“社区参与”和“社区主导”，但其目前的运用还局限在山村的环境与自然资源、生物多样性保护领域。^[39]

所谓社区共管，是指社区内以村民为主体的所有的利益相关者，经协商结成一致的组织。该组织按照达成的协议，对社区内自然资源进行有效保护、合理使用、利益共享、风险共担的管理方式。^[40]社区共管是对现有政府部门独家管理保护区、森林和生物多样性体制、机制的一种反思和改进。社区共管组织以社区内的村民为主体，当地政府机构官员为主导，所有的利益相关者经民主推选的代表组成委员会，定期召开会议，共同决策。在自然保护区及森林周边地区实施社区共管，就是对本社区内的自然保护区及其生物多样性进行有效保护，对社区内的土地、林地、河流等自然资源进行合理利用和管理。

传统意义上自然资源管理是以官方（政府）为主导和主体，为此设立了庞大的林业局、保护局等机构，配备了大量的人员与设备。这一管理模式的指导思想蕴涵着不相信村民愿意、更不相信村民具有管理好本社区资源的能力，有的甚至还将村民作为破坏社区资源的主体加以管理，因而管理效果很不理想，效率十分低下，许多地方经常发生政府部门官员与当地社区村民之间的矛盾、冲突。社区共管是20世纪90年代初，国际上逐渐兴起的一种社区参与保护方案的决策、实施和评估，并与保护区共同管理自然资源和生物多样性的创新型模式。1995年由全球环境基金会（GEF）率先在9个自然保护区启动的GEF项目首次带入中国，后来还结合参与式评估的方法（PRA）在多个自然保护区进行了试点和推广，被广泛并长期地应用于自然保护区的管理工作中，并大多取得了自然保护区与贫困地区经济发展的综合效益。社区共管的理念认为，只有在解决了村民生计的情况下，才能要求村民对自然资源进行有效的保护。遵循这一理念，社区共管追求“疏导结合”，旨在通过帮助社区合理地使用资源来达到保护生物多样性的最终目的，即一方面制定共管公约和加强教育，使社区在发展中能持续地利用自然资源，减少对保护区资源的破坏；另一方面，帮助社区发展经济和提高生活水平，减少由于生物多样性保护给社区发展带来的限制和约束，帮村民解决生计来改善生活水平，使社区具有发展经济、提高生活水平与保护生物多样性相协调的能力，村民才有积极的意愿参与保护区的保护与管理工作。

但是，协调保护与发展矛盾的社区共管组织，由于其在中国及其他发展中国家的运作时日尚短^[41]，经验尚浅，社区的主导权也仅仅局限在自然资源、生态环境的保护领域，尚未延伸到直接关乎村民生存与发展的乡村社会、经济、文化的综合治理等领域，在现实操作中很难达到理想中保护与发展相协调的平衡状态，尚不能成为有效的农民自组织形式。更关键的原因是，共管组织缺乏用于以乡村发展和扶贫为目标的资金，或是缺失对资金运作的社区主导掌控力，这就导致贫困山村的共管社区成员对自身的发展不具备“话语权”和经济发展的资本，也就会最终缺失在社区发展中主导地位和可持续发展力。^[42]因此社区发展资金的运作方式及其有效性，自然成为社区共管亟待解决的问题。而这种资金的运行，在国内外都以乡村小额信贷扶贫的方式为最主要、最有效的手段。

（三）发展中国家的小额信贷扶贫及其在中国的效果

至今，国际与国内的小额信贷都是由机构运作的。孟加拉国乡村银行有一套从全国总行到地区分行，再到服务社区分行的一整套庞大的机构，而且其工作人员的工资、福利水平远远高于本国商业银行同档次员工的工资、福利水平，可见其运作成本非常高。^[43]世界银行、UNDP、农发基金、香港乐施会等国际组织援华农村发展项目试验的小额信贷，如果把国外专家的费用计算在内，“其运作成本可以说达到令人瞠目结舌、难以想象的水平”^[44]。以至于国内许多机构与人员叹息“学不起”。再说国内地方政府扶贫办、妇联等运作小额信贷，无一例外地都没有计算工作人员的工资、福利以及办公室费用、出差费用等。即使如此，各小额信贷机构仍然须承担一笔不小的运作费用。至于国内个别民间机构运作的小额信贷，由于其筹资、融资渠道不.^[45]，“千辛万苦”得到的少量资金不得不用于其机构运作经费，其小额信贷就不能不带有“花瓶”性质。因此，探寻低成本运作模式，就成为小额信贷能否生存、发展的紧迫课题之一。

当下，国内外学者还没有找到一个切实可行的解决办法，来克服社区共管体制难以实现当地社区经济持续发展目标时的软肋，同时提出一套合适的扶贫资金运作模式来与社区共管机制相结合的方案，以实现社区主导的贫困乡村可持续发展的目标。

总之，“授人以鱼，不如授之以渔”^[46]，人自身才是发展的动力和核心所在，山村地区的可持续发展，最终要靠当地人自身的可持续发展力来实现^[47]。符合这一可持续发展理念，并突破了传统发展模式局限的实例——联合国发展计划署（UNDP）和全球环境基金（GEF）在中国云南省开展的为期4年的YUEP项目，将在下文中得到全面而翔实的分析论证。基于内生式发展理论视角，本研究对YUEP项目的主要运行措施、成效进行了客观的阐释，并对其成功的原因进行了深入分析，总结提出了一种以社区村民主导的村基金和共管组织来实现贫困山村可持续发展的自主创新模式，并尝试探索出一条适合发展中国家贫困地区实现内生式发展的新型道路，为全球发展中国家的乡村治理与发展提供新的参考和建议。