国家扶持产粮大县政策存在问题与调整对策研究

国家扶持产粮大县政策存在问题与调整对策研究

张玉安^[1]

摘要：近年来，国际国内粮价不断上涨，粮食安全问题再度引起各界广泛关注。党的十七大报告提出：要增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。国家制订出台了多种扶持政策，持续加大了对农业、农村和农民的资金投入。本文从一个农业大县、产粮大县——郯城县的状况入手，从地方政府、农民自身、农技人员三个角度进行分析，对“三农”扶持政策的实际执行效果进行探讨，从而为粮食安全策略提供借鉴。

关键词：产粮大县　粮食安全　政策扶持

粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题之一。我国粮食安全形势总体是好的，为改革发展稳定全局奠定了重要基础。但我国人口众多，对粮食的需求量大，粮食安全的基础比较脆弱，尤其是当前主要农副产品价格大幅上涨，已成为经济发展中的突出问题。从今后发展趋势看，随着工业化、城镇化的发展以及人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。我国粮食的供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。

近年来，中央每年关于“三农”工作的一号文件都涉及粮食安全问题，党的十七大报告更是做了进一步阐述，提出了“增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全”的要求，这充分说明粮食安全已经得到党和国家的高度重视。目前，全国拥有近800个产粮大县，占全国县级行政区总数的1／3，而粮食产量达到全国总产量的75％，提供的商品粮占80％以上。可以说，保障产粮大县的粮食生产，国家粮食安全就有了坚实基础。郯城是全国农业大县、产粮大县，粮食总产多年一直稳定在15亿斤左右，其中为销区提供商品粮8亿斤，位列全国产粮大县前列。本文试对郯城县粮食生产的现状进行调查分析，浅析加大扶持产粮大县对保障国家粮食安全的重大意义。

一、现行国家扶持产粮大县政策存在的主要问题

保障粮食生产安全，首先要保粮食面积、保产量。而要做到这“两保”，必须充分调动地方政府重农抓粮、农民种粮、农技人员优粮的“三个积极性”。中央从2004年起，取消农业四税（农业税、除烟叶外的农业特产税、牧业税和屠宰税），实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等政策，初步建立了发展粮食生产专项补贴机制和农民收入补贴机制，粮食生产出现恢复性增长，农民得到了一些实惠。

但是，通过对上述政策的执行过程、实际效果进行调研，笔者认为，国家现行的鼓励粮食生产的政策虽然稳定了农民从事粮食生产的状态，但与国家粮食安全战略还未完全匹配，未能从根本上调动“三个积极性”。

（一）从地方政府角度看，处在一个“不抓不行、越抓越穷”的尴尬境地

在计划经济时代，产粮大县是标准的鱼米之乡和富庶之地，但随着工业化转型步伐的加快，这种形势发生了很大变化，现在的产粮大县除了头顶的光环以外，往往还是经济小县、财政穷县的代称。目前，从国家大政方针来讲，确保13亿人口的粮食安全十分重要，但从地方来看，抓粮食生产穷民、穷村、穷乡镇，地方财政基本没有收益。郯城是百万人口的大县，经济实力在山东省的排名自20世纪90年代中后期一直处于下降趋势，近几年在全省139个县市区中仅排在第100位左右，农民人均收入保持较低增幅。2010年，全县实现地方财政收入5.63亿元，人均财力547元，而支出却高达15亿元，自给能力仅为37.5％，其余资金主要依靠上级转移支付，是山东省财政困难县。地方政府壮大县域经济、增加农民收入，与抓好农业生产、保障粮食供给的潜在联系又是什么样呢？

（1）粮食种植与发展二、三产业带来的政府收益形成明显倒挂。多年来，郯城县高度重视粮食生产、收购，投入了大量人力、物力和财力。在投入方面，全县仅每年召开的相关动员会、技术推广会就不下十多个，每年发放粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等资金1.05亿元，其中县财政配套资金920万元，占全县财政支出的6.7％。在财政收益方面，国家对郯城产粮大县的奖励资金是332万元，2007、2008、2009年均为500万～560万元，2010年为702万元。相比较而言，县财政在粮食生产方面的投入远远大于收益。另一方面，用远远小于抓粮食生产的精力去抓工业经济和项目建设，得到的效益却立竿见影。2008年以来，县里抓工业经济和项目建设，仅组织了部分力量，成立了多个帮扶组，培育壮大支柱产业和骨干企业，其中恒昌煤业2008年与全国最大的民营企业江苏沙钢集团联合，用一年多的时间，新上项目就建成投产，2009年实现税收5976万元，所在乡镇财政收入增幅达356％，县财政受益2000余万元。2010年，辖区内高峰头镇、花园乡、李庄镇等乡镇税收大幅增长，增幅分别达到228.3％、57％、36％，也是招商引资项目投产达效、形成新的经济增长点。

（2）基本农田保护在一定程度上制约了产粮大县二、三产业的快速发展。郯城县有耕地面积117.6万亩，其中基本农田110万亩，基本农田保护率为93.5％，远高于全国、全省平均水平。严格的耕地保护措施，使基本农田得到有效保护，但也在一定程度上影响了发展二、三产业的用地需求。目前，全县独立工矿企业占地24511亩，用于发展第三产业的用地8510亩，仅占全县土地面积的1.2％和0.7％。千方百计引进的项目，多数因为客商看中的位置是基本农田而无法落地建设。与郯城县毗邻的临沭县和江苏省新沂市，由于不是国家产粮大县，基本农田保护率相对较低，近几年开发区建设红红火火，项目建设接二连三，大开发、大发展的势头很猛。

（3）农田基础设施建设的资金投入让县级财政不堪重负。传统国家产粮大县的农田基础设施大部分修建于20世纪六七十年代，工程老化，抗灾能力较弱，每年都要投入大量的资金进行维修整固。近几年，虽然国家加大了小型农田水利工程建设的扶持力度，但都需要50％甚至更多的县级配套资金。据统计，“十一五”期间，郯城县共建设各类水利工程2986处，扩大改善灌溉面积7.3万亩，改造中低产田16万亩，累计投入资金6.8亿元。另外，农村合作医疗、最低生活保障、计划生育奖励扶助、义务教育保障机制等，每年都需要县级配套资金4780万元。面对巨额的资金投入，县级财政着实难以承受。

（二）从农民自身角度看，粮食生产基本沦为一种“鸡肋式”副业

近年来，虽然粮食价格不断上涨，但化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本也在上升，农民种粮成本大幅增加，农民由此得到的政策性实惠绝大部分被生产资料的生产企业、经销商吃掉，农业比较效益没有得到明显提高。据郯城县统计局农调点数据反映，每亩耕地按两季2000斤、均价1.1元计算，收入2200元，扣除种子、化肥、农药、机械等生产成本1200元，一年下来农民种粮每亩收益在1000元左右，加上每亩的粮食直补14元、农资综合补贴69.15元、良种补贴20元，每亩纯收益约1103元。这1103元仅相当于现在20个工日，而伺候一亩两季所用的时间要远远多于20个工日。换一个角度，一个成年农民外出务工一个月，工资大约2000元，可购买小麦2 000斤，够一家三口一年的口粮，这种明显的效益对比，让农民如何能够安心种粮？由于种粮效益没有明显增加，所得收入少于打工收入，近年来全县农民外出务工数量不断增加，每年达30多万人次，不少农民干脆将土地转让给别人耕种。相信随着我国工业化、城镇化的快速发展，农村外出务工人员还将持续增多，农业劳动力呈现结构性紧缺，保持粮食生产稳定发展的难度将进一步加大。

另外，农民粮食风险观念、储粮意识比较淡薄，郯城县农民人均储粮2005年是657斤，2007年是451斤，2009年是402斤，2010年仅为378斤，基本上呈逐年下降趋势，城镇居民基本不储粮，一旦发生大的灾情，单靠县域内国有粮食储备，势必影响群众生活和社会稳定。

（三）从农技人员角度看，推广粮食生产的新技术、新成果很多时候有心无力

全县现有县级农技推广机构8个、乡镇农技站15个，共有农技人员412人，农技推广服务体系基本健全，但运行中主要存在三个方面的问题。首先是经费投入短缺。农技推广机构“三权”下放乡镇后，虽然乡镇都将农技推广资金列入年度预算，人均在1.5万元左右，但这部分资金70％以上被用来发工资，用于技术推广的业务费人均不足2000元，占全部经费支出的13％，用这些费用去搞粮食技术推广，实在勉为其难。其次是激励机制不健全。农技推广仍沿用行政推广手段，习惯于下计划、要项目、等任务，忽略效益和效率。农技人员干多干少一个样，缺乏激励机制、监督机制，不利于推广组织的自身发展。三是相关政策不落实。由于乡镇财力比较紧张，部分基层农技推广人员的养老保险、医疗保险未得到落实，后顾之忧多，难以安心工作。另外，乡镇农技人员“在编不在岗、在岗不在位”的现象较突出，不少农技人员经常被乡镇政府抽去搞与农技推广工作不相干的行政事务，导致成果转化渠道梗塞，出现了“忙在县级、停在乡级、空在村级”的被动局面，影响了新成果和新技术的有效推广。

二、进一步加大扶持产粮大县、维护国家粮食安全的对策

1.进一步加大对产粮大县的奖励力度

粮食生产是一个投入大、风险高、对本级财政贡献较小的产业，目前国家财政安排扶持产粮大县的资金比重偏低。应进一步调整中央财政对粮食风险基金的补助比例，实施对产粮大县奖励政策，建立稳定的农业和粮食生产投入增长机制。建议以人均贡献商品粮为基准，设定奖励系数，增加对地方政府的奖励，逐步建立与国家粮食安全战略相适应的奖励政策体系，使产粮大县抓粮食生产也能达到增加财政收入的目的，达到与发展工业项目相当的效果，使产粮大县轻装上阵，提高其抓好粮食生产的积极性。同时，不断加大对产粮大县的财力性转移支付力度，积极帮助产粮大县发展以农副产品加工业为主的二三产业，增强自身“造血”功能，加快缩小地区差距。

2.进一步加大对种粮和良种补贴的力度

一是提高小麦直补标准，以抵消农资价格过快上涨造成“补助增加收益几乎不增加”的现象，真正稳定农民种粮收益；二是扩大粮食直补覆盖面，目前粮食补贴仅限于小麦，建议对水稻、玉米等主要粮食作物也进行相应补助；三是对商品粮贡献多的产粮大县，实行全面良种补贴政策。

3.制定完善促进粮食规模经营的相关政策

郯城县承包粮食作物面积30亩以上的种粮大户共有20多家，亩均收益1756元，高于普通农户1倍以上。全国种粮标兵刘绍连种植面积1300多亩，种植效益比普通种植户效益高出2倍以上，粮食规模经营的效益显而易见。可进一步规范引导土地流转，鼓励农民自主创业和向城镇转移，促使基本农田向种粮能手、种粮大户集中，发展农业规模经营，提高粮食产量和效益。

4.建立产粮大县农田水利基本建设投入以国家为主的机制

目前县域的农田水利建设资金，主要采取财政拿大头、社会捐一点、受益群众出一点的方式筹集，限制因素较多，而且多是修修补补，水利建设多年得不到大的改观。笔者认为，产粮大县农田水利基本建设应以国家投入为主，要下大力气编制和实施县级农田水利建设规划，加快实施全国灌区续建配套与节水改造及其末级渠系节水改造，整体推进农田水利工程建设和管理，尽快扭转水利建设滞后局面，提高耕地基础地力和持续产出能力。

5.强化粮食生产的科技支撑作用

整合资源，建立高效、务实、精干的基层涉农服务机构，推进农业技术推广体系改革和建设。实施新品种选育、粮食丰产等科技工程，力争粮食单产有大的突破。继续实施农业科技入户工程，集成推广超级杂交稻等高产、优质粮食新品种和高效栽培技术、栽培模式。

6.加强产粮大县粮食综合生产能力建设

按照资源禀赋、生产条件和增产潜力等因素，科学谋划粮食生产布局，明确分区功能和发展目标。集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和粮食调出量大的产粮大县。在产粮大县，合理调整农用地结构和布局，大力推行主要粮食作物全程机械化作业，促进粮食生产专业化和标准化发展，不仅让种粮农民从中获益，也使产粮大县整体经济从中获益，这种良性循环是粮食安全的重要保障。

参考文献

［1］2007年中国农村调查年鉴.北京：中国统计出版社，2007.

［2］国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）.中央政府门户网站www.gov.cn，2008.

［3］叶敬忠，安苗.农业生产与粮食安全的社会学思考［J］.经济问题，2009（5）.

【注释】

[1]张玉安（1976—），男，山东郯城人。中国海洋大学2011级农村与区域发展农业推广硕士研究生。研究方向：农村与区域经济发展。