的成就与挑战

第三节　WTO的成就与挑战

一、WTO建立后的成就

（一）成为国际经济合作的典范

以WTO为组织和法律基础的多边贸易体制把处于不同发展水平以及有着不同政策优先次序的国家和地区聚集在一起，共同致力于构建一个互利的国际贸易政策制度。

WTO成员已从成立时的117个成员发展到2008年的153个成员，其中有发达国家成员，有发展中国家成员；成员的社会制度并不完全相同；市场经济发展阶段不同，有的成员市场经济发展成熟，有的处于经济转型；成员身份也有所不同，多数成员是联合国承认的主权国家，有的则是单独关税区，如中国台北。

WTO以非歧视和互惠作为核心原则，通过加强谈判和争端解决的功能、临时性保护条款的维护和通过协商进行决策、提高透明度和相互监督，增强贸易领域的稳定性、确定性和公正性。在权利和义务的平衡机制下，通过管理和实施乌拉圭回合达成的协定与协议，推动成员之间进行“开放、公平和无扭曲的竞争”，推动工业制成品和农产品的自由化，加强知识产权制度。这些特点使得多边贸易体制得到完善和加强。

2001年12月11日，作为最大的发展中国家的中国加入WTO，为多边贸易体制注入了新的活力。

WTO成员数量的增加以及活动范围超越传统的关税削减，使得WTO成为一个完全不同于其前身GATT的组织。从1948年时只有23个缔约方的一个小型的、同质的但很不引人注意的俱乐部，发展到一个拥有处于发展水平和意识形态各异的153名成员的近乎全球性的组织，WTO正变得更为政治化。

（二）实施、细化和拓展协定与协议

乌拉圭回合达成的协定与协议将近30个，WTO成立后，这些协定与协议都得到了实施与管理，并在原有协定与协议基础上进行细化和拓展。

（1）阶段性协议完成目标，得到终止。诸边协议中的《国际乳制品协议》和《国际牛肉协议》于1997年年底终止。《纺织品与服装协议》是属于回归于贸易自由化的阶段性协议，于2005年1月1日完成协议目标，予以终止。

（2）协定与协议接续谈判。乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定》第四部分逐步自由化第19条具体承诺的谈判第一款规定：“为推行本协定的目标，各成员应不迟于《WTO协定》生效之日起五年开始并在此基础上进行连续回合的谈判，以期逐步实现更高的自由化水平。”从1997年开始进行深入谈判，取得一些进展。乌拉圭回合达成的《农业协定》第20条规定，“认识到导致根本性改革的实质性逐步削减支持和保护的长期目标是一个持续的过程，各成员同意将在实施期结束的前一年开始继续此进程的谈判”。为此，作为WTO既定议程，农业进一步谈判从2000年初开始，就国内支持、出口竞争、市场准入中的具体问题进行谈判，也取得一些进展。

（3）协定修订。2005年12月6日，WTO各成员一致通过了修改的《与贸易有关的知识产权协定》中有关公共健康条款的决议。修改后的《与贸易有关的知识产权协定》允许不享有专利权但已获得强制许可的国家以较低廉的价格把受专利保护的药品出口到没有或缺乏生产能力的贫穷国家。为发展中成员和最不发达成员提供了一项重要的灵活性。

（4）拓展协议。1996年12月，WTO首届部长级会议在新加坡举行。达成了《关于信息技术产品贸易的部长宣言》，共有29个国家参加。该宣言由正文和附件（关税减让模式及关于产品范围的两个附表）组成。

宣言规定，该宣言如期生效的条件是，在1997年4月1日之前，必须有占全球信息技术产品贸易总量约90%的参加方通知接受该宣言。

1997年3月26日，接受宣言的40个国家的信息技术产品贸易，已占全球该产品贸易总量的92.5%，该宣言如期生效。该宣言以及各参加方提交的信息技术产品关税减让表构成《信息技术协议》。

协议是WTO成立后达成的一个重要协议，任何WTO成员及申请加入WTO的国家或单独关税区均可参加该协议，但需要提交关税减让表、产品清单等文件，并获得《信息技术协议》已有成员的审议通过。截至2005年年底，《信息技术协议》共有63个参加方。

协议的宗旨是通过取消信息技术产品关税，在世界范围内鼓励信息技术产业的技术发展，以及最大限度地实现世界信息技术产品贸易自由化。

上述协定与协议的深入谈判、终结与拓展加强了多边贸易体制的凝聚力。《建立WTO协定》规定，WTO成员必须无条件地接受多边贸易协定与协议，可以自愿接受诸边协议。贸易协定与协议属于合同，需要强制执行。强制执行为WTO成员在协定于协议中各项相互的承诺赋予了公信力。它可以深化这些承诺，防止背弃承诺的现象发生。贸易协定与协议为WTO成员感受到在一个独立裁决机构中赋予一定的权力所带来的好处。协定与协议有助于提高成员方的强制执行能力，并为通过友好方式解决争端提供了一系列途径。反过来又可以增进体制中的相互信任，并刺激更深层次的“事前”市场准入加大的承诺。

（三）对成员贸易政策监督制度化

WTO通过透明和政策审议提高对成员的监督，并作到经常化和制度化。

透明度规定是保证国际协定可行性的根本所在。透明度功能填补信息不足的缺口，促使成员方遵守承诺和规则，并帮助成员方维护自身的权利。透明度之所以成为贸易协定的一大特点，是因为信息不完全问题在贸易协定当中最为突出。在WTO的整套协议当中都有透明度的规定。虽然某个特定WTO协议中的透明度规定只关注该协议项下所涵盖的小范围措施，但这些规定的累积效果则减少了成员贸易制度和贸易决策过程的不透明性。

透明度规定有助于实现两个基本目标。首先是促使各方履行贸易协定承诺。其次，透明度有助于私营经济部门更好地了解他们所处的经营环境，并作出更好的决策。

通过定期审议WTO成员贸易政策的机制，可以确保成员作出使其国内贸易政策与WTO的规定相一致的努力，从而促进乌拉圭回合协议所承担的义务得到全面而迅速的履行。到2004年12月17日，WTO就对963个发达成员和发展中成员进行了139次贸易政策评审。其中，美国、欧盟、日本接受的审议最多，欧盟达到5次，美国和日本分别达到4次。贸易政策审议机制促进了WTO成员在其贸易政策措施上更大程度地接受多边贸易体制。

（四）化解贸易摩擦改善贸易环境

通过争端解决机制处理和化解WTO贸易摩擦，减少激化因素，改善国际贸易环境。

在WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》中，把上诉机构作为一个常设法律审议机构，使争端解决程序得到了前所未有的加强，强制执行程序也得到了简化，防止了辩护方可能进行的阻挠。

从1995年初到2007年底的13年，WTO争端解决机制共受理的投诉有369件，远远超过GATT运作48年所受理的300件投诉。发达国家成员所提出的投诉案件共222件，其中，以发达国家成员为应诉方的136件，以发展中成员为应诉方的86件；发展中成员所提出的投诉案件为141件，其中，以发达国家成员为应诉方的83件，以发展中成员为应诉方的58件；发达国家成员与发展中成员共同提出的投诉案件共6件，均以发达国家成员为应诉方。发达国家成员为投诉方和应诉方的约占60%，发展中成员为投诉方和应诉方的约占40%。

在投诉案件中，涉及面广，所涉协定多而集中。投诉案件顺次排序为：《GATT 1994》（281件），贸易救济（183件），农业协议（59件），进口许可协议（34件），技术性贸易壁垒协议（34件），卫生与动植物健康措施协议（31件），与贸易有关的知识产权协定（26件），与贸易有关的投资措施协议（25件），服务贸易总协定（16件），纺织品与服装协议（16件）。

总体执行情况良好，WTO成员大都信任WTO争端解决机制并尊重该机制作出的各种决定，绝大多数争端的结果都有利于投诉方。在大多数情况下，争端解决后都会立即执行裁决。在少数情况下，最终实施了报复措施。WTO争端解决机制在处理各国贸易争端中发挥了积极的作用，提高了WTO的威信。

（五）促进了发展中成员的贸易发展

《建立WTO协定》前言指出，其宗旨之一是“作出积极努力，以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额”。

WTO建立后，各种协定与协议中有关发展中国家成员的特殊和差别待遇都得到了不同程度的落实，加上WTO建立后，在技术援助和能力建设上关注发展中国家成员。1996年，贸易和发展委员会通过了《WTO技术合作指南》。在2001年年底多哈部长级会议举行之前，秘书处制定了一项“致力于能力建设、增长和一体化的WTO技术合作战略”。该战略有10项核心要素，包括将贸易优先领域纳入国家发展战略的主流，增进与其他机构的协调以及足够的资金。这些要素在后来的多项行动中得到体现，比如最不发达国家综合框架（IF）的重新启动。在这一框架下，IMF、ITC、UNCTAD、UNDP、世界银行和WTO共同努力，与那些受惠国和给惠国一起响应最不发达国家的贸易发展需要。

通过上述努力，WTO建立后发展中国家在国际贸易中发展较快。从1995年到2007年间，发展中国家出口与进口贸易年均增长率高于世界和发达国家水平。具体变化见表14.1。

表14.1　　　　世界与各大类国家货物贸易年均增长率（单位：%）

资料来源：UNCTAD，HANDBOOK OF STATISTICS 2008，表1.2.1.

二、面临的挑战

（一）WTO管辖范围过宽，利益协调难度加大

WTO所实施和管辖的贸易协定与协议已达30多个，包括货物、服务和与贸易有关的知识产权三大领域。在服务贸易方面，需要进一步深化的协议很多。在新加坡部长级会议和多哈发展回合中，加进更多的新议题，如贸易便利化、竞争政策、技术援助、能力建设、电子商务、贸易与投资、贸易与环境、劳工标准等。有些议题还越来越涉及各国的主权管辖领域，涉及成员之间利益直接的冲突，加上成员之间发展的不平衡，比较优势和竞争优势在发生变化，为制定新的贸易规则谈判带来更大难度，使得谈判久拖不决。多哈发展回合原计划于2004年年底结束，因谈判难度大，被迫“瘦身”，减少谈判议题，延迟到2006年年底还未结束，又推到2008年年底。

（二）WTO决策机制存在缺陷

WTO这种以谈判为基础的运行机制在成员少、议题少的情况下是一种很好的机制，但当参加的国家多、议题多，且又存在重大分岐的情况下，这种机制就很难发挥作用，甚至无法启动或者无果而终。目前，WTO已发展到了153个成员，且新成员还在继续增加。WTO达成的协议对所有成员施加法律义务。这激励了参与，许多成员，尤其是发展中国家，对积极参与WTO决策过程的需求大大增强。谈判已经成为一个多边的综合博弈的过程。假设就一个议题进行双边谈判，那么进行一轮谈判的可能次数为127 563次。如果考虑到有多个议题，除了进行双边谈判外还要举行三边谈判、多边谈判，谈判的次数几乎就是个天文数字。虽然这仅是个理论推算。许多国家在许多议题上并不参加，在计算时是要扣除这一部分，但即使扣除这一部分，谈判的次数也是非常巨大的。此外，国际社会和非政府组织日益关注WTO决策程序和内容，想施加更多的议项以及谈判机制的缺陷，因此，造成西雅图会议的无果而终、坎昆会议的不欢而散和多哈发展议程的举步维艰。

决策过程的合法性要求有充分的开放性和包容性，以平衡其他更具限制性的磋商过程。在此背景下，主要的挑战将总是在效率与包容性之间寻找恰当的平衡。

（三）WTO存在体制失衡

WTO发展到今天，在利益集团的较量中，实力与利益成为决定性的因素。美国与欧盟对整个WTO的发展方面起着决定性的影响，加上日本、加拿大，便构成了WTO主导力量的核心。WTO体制性失衡从一开始就决定了发达成员和发展中成员力量对比上差距悬殊。尽管发展中成员联合起来共同抗争发达成员，为发展中成员赢得了声誉和尊重，也部分缩小了发达成员与发展中成员权利和义务的差距，但WTO仍旧未能从根本上动摇其体制性失衡的政治色彩。发达成员不断提出新的贸易自由化要求，或将其感兴趣领域的自由化超前实施，或是有选择地扩大自由化的新领域。在一些发达成员的坚持下，一些与贸易无直接关系的所谓“新议题”被纳入多边贸易领域，如在新加坡部长级会议上，以美国为首的发达国家成员坚持把贸易与劳工标准挂钩。虽然WTO承认“边缘化”问题的存在及其风险，也商量要采取相应的行动，援助最不发达国家发展经济、改善投资条件和扩大出口，但WTO能提供的援助与这些国家的要求之间存在很大的差距。防止发展中成员进一步“边缘化”是WTO面临的一个长期而艰巨的任务。

（四）区域主义盛行的双面影响

区域经济一体化是指某一地理区域内或区域之间，某些国家和政治集团为实现彼此之间在货物、服务和要素的自由流动，实现经济发展中各种要素的合理配置，促进相互经济与发展，而达成的取消有关关税和非关税壁垒，进而协调产业、财政和货币政策，并相应建立起超国家的组织机构的过程。其表现形式是各种形式的经济贸易集团的建立。

按经贸集团一体化的程度，可以分为：自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟和政治联盟。20世纪90年代以来，区域经济一体化发展迅速。自1995年WTO成立以来，已接到超过160个关于新增的货物贸易或服务贸易协议的通知。截至2007年3月1日，共有194个RTA正在实施，其中129个是在GATT第24条下进行通知的，有21个是授权条款下进行通知的，有44个是在GATS第五条下进行通知的。在WTO成员中，除了蒙古以外，其他成员至少是一个RTA的缔约方。地区经贸集团对多边贸易体制构成了双重影响。

第一，积极作用。地区经济一体化各种安排的范围已超出了货物贸易自由化，向投资、服务方面延伸，自由化的途径拓宽，朝着协调各国管理规定，采用最低管制标准，并互相承认各国的标准和惯例的方向发展。这些趋势将加强地区经济一体化中的“开放地区主义”，有助于加强经贸集团的市场开放。此外，区域主义可以作为进一步自由化的催化剂，如RTA的扩散和扩大事实上侵蚀了现有的优惠，从而削弱了对多边自由化的反对；RTA是国际合作的实验室，可在推广到多边之前在少数国家中进行测试，有助于构建进一步自由化的政治共识；相互重叠的RTA网络，包括贸易转移型RTA，为培育改革这一体系的需求，从而表现为一种支持多边体系的积极力量。

第二，不利影响。RTA是促进贸易转移而不是贸易创造的风险，从而促使既得利益去维持优惠差额，并以特惠侵蚀为由挑起对多边自由化的担忧；RTA成为一种谈判工具，利用优惠的市场准入来换取非关税问题（如标准）上的让步，从而降低对最惠国自由化的热情；RTA的扩散会掠夺进一步多边自由化谈判所需的资源；相互竞争的RTA会锁定互不相容的管理结构和标准；RTA创立替代性的法律体系和争端解决机制，会削弱多边贸易体制的纪律执行体系；不同管理体制所构成的迷宫会破坏WTO的透明度和可预见性原则。因此，对WTO的作用构成了严重的挑战。

为了解决这种困境，WTO成立了RTA委员会（CRTA）对RTA进行审查，评估各RTA是否符合WTO有关规则，并考察其对多边贸易体系的影响。截至2007年3月1日，在194个被通知的RTA中，有一半以上已经经过审查或正在审查过程之中。有14个正在接受事实性审查；62个协议的事实性审查已经结束；五个RTA的审查报告正在接受磋商；19个RTA的审查报告已经获得通过。