成本分担的制度设计顾此失彼

二、成本分担的制度设计顾此失彼

公共财政是建立在市场经济基础上的财政模式。政府作为供给公共产品和公共财政的双主体，对市场进行干预的主要手段，就是向社会提供公共产品，以满足公共需要，这也是政府的主要职能，公共财政要为政府提供公共产品筹措资金和支付成本。换言之，提供公共产品是政府实现公共财政职能、公共财政产生社会效益的主要途径。纯公共产品的提供需要公共财政全部承担成本，准公共产品的提供需要公共财政承担部分成本。财权与事权问题就是在此基础上产生的。

（一）廓清政府财政的财权与事权

公共财政的职责是为政府执行社会管理的职能提供财力和政策支持。公共财政作为财政制度安排，既属于经济范畴，也属于政治范畴，是政府通过履行公共职能，集中部分社会资源，以政府为主体面向社会全体成员提供公共产品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。

顾名思义，公共财政的职责只能通过满足社会公共需求活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。一是必须着眼于满足社会公共需要；二是立足于非营利性，以追求公共利益为己任；三是需要规范政府财政收支行为。因为公共财政的收支与全体社会成员密切相关，因此对公共财政的运行也负有当然的监督责任。

1．中央财政收入和地方财政收入

财政收入是指国家财政参与社会产品分配所取得的收入，是实现国家职能的财力保证。

按照现行分税制财政体制划分中央本级收入和地方本级收入，属于中央财政的收入包括关税、进口货物增值税和消费税、出口货物退增值税和消费税、消费税、铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的营业税和城市维护建设税、增值税75％部分、纳入共享范围的企业所得税60％部分、未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润、个人所得税60％部分、车辆购置税、船舶吨税、证券交易印花税97％部分、海洋石油资源税、中央非税收入等、属于地方财政收入的包括营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税）、地方企业上交利润、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分）、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、印花税、增值税25％部分、纳入共享范围的企业所得税40％部分、个人所得税40％部分、证券交易印花税3％部分、海洋石油资源税以外的其他资源税、地方非税收入等。

非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。

2．中央财政支出和地方财政支出

财政支出是指国家财政将筹集起来的资金进行分配使用，以满足经济建设和各项事业的需要。

根据政府在经济和社会活动中的不同职责，划分中央和地方政府的责权，按照政府的责权划分确定的支出。中央财政支出包括一般公共服务、外交支出、国防支出、公共安全支出，以及中央政府调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控的支出等。地方财政支出包括一般公共服务、公共安全支出、地方统筹的各项社会事业支出等。

依据《2011年中国统计年鉴》，财政支出主要包括：

（1）政府提供基本公共管理与服务的支出，包括人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人力资源事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派事务及工商联事务、群众团体事务、彩票事务等。

（2）政府外交事务支出，包括外交行政管理、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、边界勘界联检等方面的支出。

（3）政府用于国防方面的支出，包括用于现役部队、预备役部队、民兵、国防科研事业、专项工程、国防动员等方面的支出。

（4）政府维护社会公共安全方面的支出，包括武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、国家保密、缉私警察等。

（5）政府用于教育事业的支出，包括教育行政管理、学前教育、小学教育、初中教育、普通高中教育、普通高等教育、初等职业教育、中专教育、技校教育、职业高中教育、高等职业教育、广播电视教育、留学生教育、特殊教育、干部继续教育、教育机关服务等。

（6）用于科学技术方面的支出，包括科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作等。

（7）政府在文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等方面的支出。

（8）政府在社会保障与就业方面的支出，包括社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业改革补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事务等。

（9）政府医疗卫生方面的支出，包括医疗卫生管理事务支出、医疗服务支出、医疗保障支出、疾病预防控制支出、卫生监督支出、妇幼保健支出、农村卫生支出等。

（10）政府环境保护支出，包括环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、污染治理支出、自然生态保护支出、天然林保护工程支出、退耕还林支出、风沙荒漠治理支出、退牧还草支出、已垦草原退耕还草、能源节约利用、污染减排、可再生能源和资源综合利用等支出。

（11）城乡社区事务：指政府城乡社区事务支出，包括城乡社区管理事务支出、城乡社区规划与管理支出、城乡社区公共设施支出、城乡社区住宅支出、城乡社区环境卫生支出、建设市场管理与监督支出等。

（12）政府农林水事务支出，包括农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出、农业综合开发支出等。

（13）政府交通运输和邮政业方面的支出，包括公路运输支出、水路运输支出、铁路运输支出、民用航空运输支出、邮政业支出等。

（14）政府对工业、商业及金融等方面的支出，包括采掘业支出、制造业支出、建筑业支出、工业和信息产业监管支出、国有资产监管支出、商业流通事务支出、金融业监管支出、旅游业管理与服务支出等。

公共支出是公共部门提供公共产品和公共服务的支出。公共支出直接反映了政府依据市场和资本的意愿进行的政策选择。既然公共支出是执行政府公共产品供给政策的成本，那么，公共支出项目则代表着政府的政策倾向和发展导向。

（二）各级政府的财权与事权划分不匹配

财权即政府取得和管理财政收入的权限。事权是指政府履行其职能、提供公共产品的职责和权限。政府有效提供公共产品的必要条件之一是拥有足够的财政收入，因此事权和财权在数量和性质上具有一致性。也就是说，有多少钱办多少事，或者有多少事给多少钱，各级财政要有效提供公共产品，必须要保持财力与支出责任的大体均衡，也即两者要相互匹配。对于农村基层政府来说，如果需要提供的农村公共产品很多，但却没有相应的财力保障，必然会造成农村公共产品供给总量不足，或造成农村居民不合理的负担。

改革开放以前，我国主要实行统收统支的财政集中体制。改革开放至1994年分税制改革期间，我国财权逐渐下放，实行分成和财政包干体制。1994年，我国开始实行分税制改革，财权在中央和地方两级政府间分配。我国各级政府间的财政关系变迁。

1．中央和地方的财权划分

我国财政体制先后经历了几个阶段，总的趋向是从集权走向分权。公共财政的理念虽已提上日程，但受众多因素约束，理论与实践距离较大。1950—1979年是财政统收统支阶段；1980—1993年是划分收支，分级包干阶段；1994年以来实行分税制。

为有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，1994年我国进行了分税制改革，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税两大税类进行管理。分税制改革显著提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央政府的宏观调控能力。1993年中央级财政收入占全国财政收入的比重只有22％，1994年的分税制改革使该比重迅速提高到55.7％，此后该比重基本保持稳中有降，2011年降至49.4％。与之相对应，地方级财政收入占全国财政收入的比重则由1993年的78％降至1994年的44.3％，此后该比重基本保持稳中有升，2011年升至50.6％。现阶段我国财政收入超过90％，来自税收收入。

地方财政收入上涨的幅度一直低于地方财政支出的增长幅度，地方政府的财政支出占全国财政支出的比重一直维持在70％上下，从2009年开始超过80％，2011年达到84.9％。2002年财政支出总额22053.15亿元，中央支出6771.70亿元，所占比重30.7％，地方支出15281.45亿元，所占比重69.3％；2010年财政支出总额89874.16亿元，中央财政支出15989.73亿元，所占比重17.8亿元，地方财政支出73884.43亿元，所占比重82.2％。2011年中央和地方财政主要收入总额分别是51327.32亿元，52547.11亿元；财政支出总额109247.79亿元，中央财政支出16514.11亿元，地方财政支出92733.68亿元，中央和地方财政支出的比重分别为15.1％和84.9％。其中农林水事务支出，中央财政约占4.2％弱，地方财政约占95.8％强。

2011年地方和中央公共财政收支情况

数据来源：《2012年中国统计年鉴》。

纵观不同的财政体制，国家财政支农支出的主要项目没有根本性变化，但支出总额在财政收入中的比例水平却呈现下降，主要原因在于中央和地方的财权与事权不匹配。应当将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式，提高一般性转移支付在全部转移支付中的比例，力争达到50％左右，目前不足20％。一般性转移支付所占比例过低，不仅会制约地方政府在公共产品供给中的有效作为，而且会削弱中央政府平衡地方财政的能力。

2．中央和地方的事权划分

财政分权是指给予地方政府一定的税收权利和支出责任范围，允许地方政府自主决定财政预算支出规模和结构，以提高政府财政管理的效率和效益。

与财政集权具有宏观控制、征管效率高等优势相比，财政分权和地方政府存在的必要性联系在一起。一是由于居民偏好的差异性，不同地区居民对于公共产品的需求不同，与中央政府相比，地方政府更加了解当地居民的需求，而且不同地方的居民有权对公共产品的种类和数量进行投票选择，这种选择也具有可操作性；二是分权有助于激发地方政府的竞争意识，增加供给动力，因此，从理论上讲，地方公共产品由地方政府提供，会更加有效和公平。

实行分税制以来，财政分权在实践中带来了一种新的情况，即财权上移，事权下沉，公共产品供给的责任从中央向地方转移，很多地方政府的责任与财力出现了严重不对称的局面。

如乡镇政府作为一级政府，其财政除负担人员工资及政府的正常运转经费外，还必须担负着前面提到的计生达标、教育配套、农业开发、水利建设、文明村建设等一系列中心任务。对这些中心任务的支出，大部分由乡镇一级自行负担。这种乡镇级财力与事权不对等，加重了乡镇财政困难。

如计划生育是基本国策，属于全国性公共产品，但这些事权目前由乡镇政府乃至村委会负责；民兵训练属于国防事业的组成部分，是典型的全国性公共产品，也下放到乡镇。

乡镇财政是国家财政体制的重要组成部分，但在最初的制度设计上，并未赋予乡镇财政完整的财权。人民公社时期，乡镇财政被人民公社财政取代，成为县财政的附属，不享有独立财权。20世纪80年代恢复乡镇行政体制后，通过试点开始普遍建立乡镇财政，1985年财政部发出《乡镇财政管理试行办法》，对乡镇财政工作的任务、收支范围、管理体制、管理办法、组织机构做出了明确规定，标志乡镇财政正式成为财政体系中的一级。

依据《乡镇财政管理试行办法》，乡镇财政收入由上级政府划归乡镇财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税以及其他收入等国家预算内资金；上级政府划归乡镇财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入以及按国家规定征收的公用事业附加等预算外资金；乡镇自筹收入三个部分构成。乡镇财政支出包括预算内、预算外支出和自筹资金安排的支出三部分，具体有行政管理费、文教科学卫生管理费、农林水事业费和其他支出等。

乡镇财政收支应当反映乡镇财政的职能范围。仅就公共产品供给而言，中央与地方政府权责的划分，已然影响了乡镇政府履行公共产品供给的职能。

要改善或根本改变公共产品供给中存在的财权与事权局限，并趋向科学合理，则应合理地划分中央政府与地方政府公共产品供给的权责，在明确各级政府事权的基础上，科学划分支出责任，使权责相匹配；或进一步调整各级政府的财政分配关系，完善税收分享制度，使之更好地体现各级政府的权责；建立地方稳定的财政收入机制，尤其是完善省级政府以下财政转移支付制度。具体而言，可以根据公共产品的受益范围，分别界定为全国性、区域性和地方性农村公共产品，并由相应的各级政府进行提供。例如，收入分配、社会治安与物价稳定等公共产品，其受益范围遍及全国，属于全国性公共产品，应由中央政府提供；而诸如基础教育、交通、通信与环境保护等具有外溢性的区域性公共产品，由主受益地区举办，中央给予补助；受益范围局限于较小地区的田间公路等地方性公共产品，原则上应由地方政府承担，同时可根据公平原则，对贫困地区给予适当补助。

事业费在乡镇财政中支出比例过大，使乡镇财政几近吃饭财政，挤占了农村公共产品供给和公共服务的资源，也是造成农村公共产品供给低效的主要原因之一。因此，改善农村公共产品供给状况，要求基层政府转变职能，提升履职能力，切实负起政府责任。

3．财力分担与权责利不对等

改革前后，我国农村公共产品供给制度的变化，主要体现在成本分担制度的变化，或者说是供给筹资体制的变化上。从筹资机制和供给决策机制两个重要参数看，仍然延续了以制度外财政为支撑的自上而下的单一供给体制。如果说制度外供给有什么值得肯定的话，催生村民自治算是亮点吧。

（1）公共财政预算的制度刚性有限

从财政角度界定，随着国家发展的现代化，我国目前正逐渐从自营国家向税收国家转型，税收不仅是国家筹集财政收入的主要方式，而且必须借助法律形式进行。

税收是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种方式。

财政预算也称为公共财政预算，作为一种管理工具，在国家行政管理中被广泛采用。它是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内收支状况的计划。按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列出，以清楚反映政府的财政收支状况。透过公共财政预算，可以使人们了解政府活动的范围和方向，也可以体现政府政策意图和目标。

对于税收国家，预算从来就不仅仅是政府年度财政收支计划，它是公共财政运作的一种制度框架，在政治与经济运行中发挥着重要作用，集中体现政府在政治、经济及社会等各个领域的公共政策，还是公众对政府行为的一种监督和约束。

计划经济条件下的公共预算，实质上只是国民经济计划的一部分，是中央政府以高度集中的指令性计划配置社会资源的一种基本手段。所以长期以来，在国人眼中，财政预算仅是一个技术性和管理性问题，而有关政府的一切经费开支都属于保密范围，大多数公众无从知晓。20世纪90年代以来，随着中国财政体制的根本性变化，预算越来越涉及到社会各阶层利益格局的划分，公众也越来越关注政府预算。

预算分配中涉及到谁获利、谁损失、谁收益、谁支付等经济利益格局；而社会资源由谁分配、依何种原则分配、经由何种方式分配、哪些阶层和群体在分配中获利等，这其中包含着政治意义。

因为税收是“取众人之财，办众人之事”，并以此争取纳税人的合作。所以，公众可通过了解公共财政资金的使用是否合理和有效率，从根本上规范和制约政府的财政权，使其更好地反映公共意愿和需求偏好。

目前，我国农业财政支出主要包括：支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项支出、农村救济费用支出。支农支出可以改善农业生产条件，提高农业现代化水平，提高农业生产率，增加农民收入。农业基本建设可以改善农村水利，通信电讯等基础设施，改善农民的生产生活条件，降低农业生产的间接成本与农民的生产和运输成本，为农民创收提供条件。农业科技三项支出可以有利于农业科技推广应用和科技进步，有利于加大农民科技培训，可以提高农业生产回报率，推动农业经济增长，促进农民增收。农村救济费用支出可以改善弱势群体的生存状态，恢复生产，抵御自然灾害，支持农业生产，帮助农民增收。

总体上看，我国财政用于农业支出的绝对量增加了，但相对于其他国家仍然较低，农业支出在国家财政总支出中的比重也偏低，也就是说财政用于农业的支出增长速度赶不上国家总财政支出增长的速度。

农村公共支出的适度和财政支出的合理配置，会增加农民未来预期收入，会促进农民增加现期消费，公共产品供给的增加，会使农村居民获得更多的消费效益。从公共产品与私人产品的依赖度看，如果公共产品供给不能顺应私人产品消费的增加而增加，就会造成公共产品供给短缺，进而抑制农村私人产品的消费。

农村新增财政支出，大部分应该用于社会发展，明确优先支持顺序。针对目前的情况，应当优先支持农村义务教育和医疗卫生两大社会事业发展，在此基础上，逐步增加社会保障、职业教育、农村文化、公共基础设施建设、环境保护等方面的财政支持，全面加强和发展农村各项社会事业，扩大公共财政覆盖面。

（2）财政支出偏重强制性政策支出

1994年的分税制改革，初步划分了中央政府和地方政府的财权和事权；1995年开始实施预算法，预算法第二条规定“国家实行一级政府一级预算”，赋予地方政府预算权。这两项改革标志着财政分权理论在我国实践中迈入了新阶段。预算草案经同级人大批准，便具有了法律效力，意味着一级地方政府有权确定本地区政府性收支规模和资金使用方向。但实际情形是，地方政府的支出决策受到上级政府部门政策性支出的极大约束。

政策性支出又称为刚性支出，运用规定支出比例或增长幅度的方式，对财政在某一特定领域的投入规模和支出方向自上而下地加以强制性要求，并要求各级财政在编制预算时优先保障这些领域所需的资金来源。按照作用范围的大小，可以分为全国性政策支出和区域性政策支出。全国性政策性支出又分为以法律形式规定的支出，以国务院发布行政法规或规范性文件形式规定的支出，有关主管部门在管理办法或实施意见等规范性文件中规定的支出。区域性政策性支出包括，地方人民代表大会及其常委会制定的地方法规规定的支出，地方政府及有关主管部门制定的政策性支出。

政策性支出从三个方面体现其强制性特征：一是从法律法规的高度规定地方政府的法定责任，不执行即违法；二是通过各项考核制度确保落实；三是利用经济利益约束，如对下级转移支付时提出配套要求等。

各种形式的政策性支出在我国各级财政都不十分富余的情况下，有效地保障了财政对教育、科技、农业等公共服务和民生领域的投入，有利于党中央和国务院各项重大民生政策的落实。但过多的政策性支出，导致上级决策在很大程度直接决定着下级政府财政支出的结构、方向和规模，这样，基层政府依据本地区公共产品的实际需求来安排财政支出的可能性减小，财政的自主权和可支配能力下降。能力趋向弱化，不仅影响基层政府的预算平衡，还束缚了地方政府财政的自主权；行使职权的物质基础趋向弱化，会降低地方财政的区域调控能力，不利于充分发挥财政资金的效益。

（3）制度外筹资加重农民负担

新中国建立以后，由于发展战略的路径选择，在公共产品供给的制度安排上采取城乡二元的模式，城市实行以政府为主体的公共产品供给制度，农村则实行制度内供给不足，供需缺口依赖制度外供给的体制。

制度外供给主要是指农民“自给自足”型的供给。理论上，农村公共产品的供给渠道包括公共财政和集体经济组织，但在制度上设计了较少的公共财政覆盖，一些基本公共产品的供给，主要由农民直接或间接分摊供给成本，该制度模式下，农民承担了比市民更高的供给成本。在城乡总体供给水平较差时，供给的延伸利益尚未显现，加之需求差异不明显，掩盖了城乡不公平分担公共产品供给成本的矛盾。

家庭联产承包责任制实施到税费改革前这一时期，由于人民公社体制的解体，公共产品供给成本分担制度有所改变，但并未从根本上触动城乡二元供给制度。可是由于集体经济的削弱和生产者个体地位的独立，促使原有的隐性操作显性化。这种变化主要体现在两个方面：

一是成本的直接承担对象发生变化。在人民公社时期，集体经济组织是中国农村公共产品成本的直接承担对象。这一时期提供公共产品所需要的物质成本在集体进行分配前就已经直接从各个核算单位扣除，所需的人力成本也是集体经济组织内部劳动力资源的损耗；实施家庭承包责任制后，农村公共产品成本的直接承担对象由以集体经济组织为主转变为以农户为主，农户成为农村公共产品成本的主要分担者。农民不仅要以交纳“三提五统”等形式承担公共产品物质成本，还要通过义务工和劳动积累工的形式承担人力成本。

二是成本分摊方式发生变化。在人民公社时期，公共产品所需的物质成本分摊是一种分配前的扣除，尽管这种扣除的实质是削减农民可以分配的总量，但作为农民个体并不清楚自己分摊了多少公共产品供给的成本；公共产品人力成本以增加工分总数、降低工分值的方式进行分摊，农户同样不清楚自己承担的份额，这种成本分摊方式具有隐蔽性，农民负担也是隐性的。实施家庭联产承包责任制后，公共产品的成本直接分摊到户，农民负担的公共产品物质成本由集体范围内的扣除转变为农户家庭直接交纳，成本分摊与人民公社时期相比更加透明。同时，由于农民获得了劳动支配权，乡、村两级动员劳动力资源的能力大大下降，公共产品所需人力成本的货币化程度大大提高，农民承担的公共产品人力成本分摊大部分以货币形式支付，少部分以活劳动的形式支付。这比人民公社时期大量使用劳动力替代资本或补充资本不足的做法更显性，农户可以清楚地看到或判断公共产品供给成本的分担，从而引发诟病和质疑。

除去上述，这个时期制度外筹资引发的矛盾也逐渐显现。为了缓和农村公共产品供求矛盾，解决农村公共产品供求失调问题，在投资不足的情况下，中央政府授权乡镇政府，可以通过制度外筹集资金，以弥补农村公共产品供给资金的缺口。

按照政府有关政策，乡镇政府可以就教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设五项公共事业所需费用在全乡镇“统筹”，以解决农村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等费用支出；村委会可以向农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。其中，公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。

然而，农村实行“三提留”、“五统筹”政策，存在诸多问题：一是增加农民负担。基础教育、计划生育是基本国策，是为了全国人民的共同利益，是纯公共产品；又如民兵训练属于国防事业组成部分，属于纯公共产品，应由中央政府提供，中央财政支出，然而却下放给乡（镇）政府。乡（镇）政府在财力有限的情况下，不得不向农民伸手，使农民负担加重。二是导致农村乱集资、乱摊派、乱收费三乱现象泛滥。由于制度外筹资方式不规范，为任意开征新的收费项目提供了可能。有的地方收费项目少则十几种，多则百余项。

加之，对制度外筹资实行的“自上而下”的决策机制，缺乏有效制约，导致农村公共产品供给效率低下，资源浪费严重。农业属于相对弱势产业，农村发展相对滞后，农民收入增长缓慢，农村公共产品供给原本应该得到更多资助，然而，农民却承担了更多公共产品供给成本，还包括一些隐性负担。

为规范农村税费制度，理顺国家、集体、农民三者之间的分担责任，取缔农村乱收费现象。我国政府自2000年开始，先后在几个省进行农村税费改革试点，并在此基础上按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则，逐步在全国展开。

2002年启动税费改革后，农村公共产品强制性进入制度内供给阶段，农村乡（镇）、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本被堵死。2006年，中央政府宣布在全国取消农业税。但是，随着取消农业税政策的实施，乡（镇）、村两级组织可支配的公共财政减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出，应当由中央政府提供的公共产品转由地方政府承担，本来由地方政府提供的公共产品却由农民承担。税费改革和取消农业税，是中央下大决心解决“三农”问题接二连三的有力举措，但终因资金缺口过大，农村公共产品供给状况并未在短期内取得长足进步。但可以肯定的是，随着农村税费改革与取消农业税等政策的实施，农民的负担有所减轻，但仍存在一些问题不容忽视，更不容乐观。

一是农村公共产品大多数情况下仍实施自筹制度，农村承担了自身公共产品供给成本的大部分。从农村公共产品供给实践来看，目前供给资金来源仍主要是农民，县政府与乡镇政府会提供一定的配套资金，但相对较少。二是农村公共产品要么不建不修，要么就得由农民支付成本，农民出钱后对相关公共产品的供给决策没有充分的决策权，又会造成供给结构问题，如此公共产品不但没有有效地为农村和农民服务，反而会增加农民的负担。三是收入相对较低的农民要为农村公共产品承担较多的成本，而收入相对较高的市民却只承担自己享有公共产品成本的很少部分。如城市公路建设基本上都由中央或地方政府支持，市民几乎没有承担或承担较少。四是农村间接负担的公共产品供给成本较多。增殖税与分税制带来的潜在负担依然存在。一方面，增值税属于流转税，农村人均收入相对低，消费产品中价格弹性较低的生活必需品所占比例较大，因而承担了所购产品中已纳增值税的大部分，存在负担转移问题。另一方面，增值税是地方与中央共享税，由农民支付的中央增值税收入，却在支出时更多地偏向于城市。此外，我国个人所得税实行代扣制度，农民的所得税大多数交给其经商或务工所在的城市，这部分税收更多地被城市公共产品所利用。这就使得由收入较低的农民和经济发展滞后的农村来负担经济发达城市的公共产品成本。五是农村内部对公共产品供给成本的负担不合理。农村个人所得税较少，在供给经费自筹制度下，需由全体成员分摊。农村公共产品供给成本最初是按人头或承包田数分摊的，如此，人口多，以农业生产为主的家庭将承担更多的成本，而这部分家庭人均纯收入相对较低。国家为减轻农民负担，规定农民的负担要控制在一定的额度，然而，只要是按人均或田均分摊公共产品成本，而不是按收入的多少来分摊，就会使农村公共产品成本负担份额向收入低的人（户）倾斜。

公共产品的非排他性使供给成本难以通过市场交易获得补偿。所以公共产品供给的关键不仅在于决策供给什么，更重要的在于供给成本由谁承担，各级政府农村公共产品供给乏力一方面是指供给决策缺乏良好的供需对应性，但主要是指供给成本体制内分担落实不到位，从而导致需求和成本分担上的困境，影响了农村公共产品供给实现收入再分配、缩小社会贫富差距功能的总体发挥。这反映的不仅仅是公共财政农业投入和支农指出问题，还有各级政府间权责匹配、基层政府的职能定位以及履职能力问题。