农村公共产品有效供给的功用

二、农村公共产品有效供给的功用

目前从总体上看，我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。

农村公共产品是指范围不同的农村居民，消费和享用具有公益性和非排他性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公用事业、公共福利、公共服务等各领域，具体包括义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合治理、防灾、减灾、气象，公共科技资源与服务、病虫害防治、行政、法律和社区服务等。

农村公共产品按其供给项目和直接受益对象，可分为农业生产类、农村生活类以及农村居民发展类公共产品。

农村公共产品有效供给，对农业发展、农民增收、农村进步以及农业产业结构调整、农村劳动力的转移等诸多方面，不仅具有深刻影响，而且应当说起着根本性作用，也不为过。

农村公共产品有效供给对于促进传统农业向现代农业转变，推动农业产业化、农业工业化，加快新农村建设步伐，提升农村劳动力资源素质，具有长远和战略意义。

（一）促进农民增收

农民问题是“三农”问题的核心。农民收入增长缓慢又是农民问题的核心，城乡差距最突出的表现就是城乡收入差距，收入水平的差距决定了生活质量的差距。

公共产品供给会对各方利益相关者产生重大影响，对农民收入的影响尤其明显。一是从供给的主要目标看，提供公共产品是为了增加社会公众的总体福利，与供给模式相关的是成本的分担结构和利益格局的调整，这已显著影响到农民的收入；二是公共产品供给和消费水平，是衡量居民生活综合质量水平和现代化程度的主要指标，这也最能忠实反映农民收入总体情况。

总体上看，20世纪90年代以来，农民收入增长趋缓，城乡居民的收入差距拉大，城乡居民在吃穿用等个人消费水平上的差距正在缩小，但在公共产品消费，如社会保障、公共福利方面的距离却在加大，公共产品短缺，制约了农村居民生产生活质量的提高，不能满足生存发展及多样性需求。

1978—1988年，农村经济体制改革，家庭联产承包责任制极大地激发了农民生产热情，劳动生产率提高，农民人均纯收入呈快速增长；因为改革带来的农业产业结构调整，农村开始盛行专业户，农村家庭不仅有了经营性收入，而且经营性收入还开始出现多元化趋势，副业收入增加。

20世纪90年代，农民收入回落至低谷，历数成因，不外是农村固有的资金短缺、从业人员素质低、信息闭塞、机械化程度低以及税费重等问题，集中梳理发现，主要是公共产品和公共服务滞后，加之，工农产品“剪刀差”，单靠政策支持，无法实现农民收入的可持续增长。

2000年前后，农民收入增长趋缓，并且出现矛盾现象，即增产不增收，一方面是农产品产量增加，但价格下降；另一方面则是农业生产资料价格上涨，农业生产出现负效应。

农村税费改革前，农村公共产品供给是体制外筹资机制，由农民共同分担农村公共产品供给成本，致使农民税外负担急剧增加。2002年开始税费改革，基本内容是取消农业特产税和屠宰税，取消义务工和积累工，统筹提留改为农业税及其附加。2003年以后，中央加大了对农村的支持力度，出台了多个“中央一号文件”，但城乡收入差距并未因此而得到改观。2004年起，开始普遍降低农业税，至2006年1月，全国农村取消农业税，一定程度地减轻了农民负担。然而，经济收入的低下，引致支付能力较弱，造成农民有效需求不足，更多的基本生存需求成了可望而不可即的奢求，在收入、教育、医疗、福利等方面享受完全不同的待遇。2007年在全国实行义务教育“两免一补”，使得广大农村孩子都能上得起学。但对于农村家庭来说，收入低仍是孩子就学和上好学的主要障碍。农村人均纯收入中，大约40％是实物折抵的收入，还有20％用于购买化肥等生产资料，再除去家庭日常开支，农村家庭总收入已屈指可数，可用于其他方面的消费支出则更是寥寥无几。

这个时期，尽管国家支农政策频出，然而，城乡收入差距不缩反增，究其原因，一是财权上移，二是事权下移，加之，体制外筹资渠道又被扎紧，基层政府在财政上无力满足农村生产生活公共产品的供给需求，农民利益的可获得性缩水，影响了农民收入的整体水平。要巩固并深化税费改革，公共产品供给必须跟进，这是减轻农民负担，增加农民收入的客观要求。

农村存在的若干问题之根本，在于促进农民增收。增加农民收入不外乎两种途径，一是“开源”，一是“节流”，创造更多的增收契机以增加农民总收入，提供更多的保障以减少农民的总支出。也就是说，在农民总支出不变的情况下，增加农民总收入可以增加农民的实际纯收入。同时，在农民总收入不变的情况下，减少农民总支出，也同样可以达到让农民增收的效果。因而，增加农民收入，就必须抓好“开源”和“节流”，一是减轻农民负担；二是减少农民数量，农业人口向非农业转移。无论是开源还是节流，两个环节都需要以公共产品和公共服务为路径，有效供给公共产品，是农民增收的基本支持。

其一，通过公共产品供给优化农民的支出结构，用政府提供的相对便宜的产品来替代市场供应的同类产品，减少购买市场产品的支出，这在公共经济学上视为收入效应，可变相增加农民收入。个人对公共产品的消费量与个人对私人产品的消费量相关，或有替代性。减少了对公共产品的消费，就意味着增加了对私人产品的消费，需要付出相对高的费用或消费成本。以公共产品替代对私人产品消费的量，就会减少私人生产活动的总成本，从而提高其收益水平。如政府提供良好的卫生防疫、医疗和环境卫生，会促进农民的健康水平的提高，而健康状况良好的身体是劳动力接受教育、获得生产技能和技术，从而提高劳动生产率的必要条件，可以增加农民收入的可获得性。

其二，在通常情况下，当某种产品的相对价格下降时，消费者会增加对该产品的消费，而当相对价格上升时，消费者会减少对该产品的消费。正是因为价格变动对需求量有影响，如果政府通过增加农村公共产品的供给，诱致某产品价格下降，那么，农村消费者就会以相同的支出获得更多的服务或公共产品，这无形中也增加了农民收入。当然，这个幅度受到的约束比较多，比如税额和公共产品生产成本等。

增加农民收入的根本途径，是农业发展和农村进步，是实现农业现代化和城乡发展一体化。

从收入来源看，农民收入由农业收入和非农产业收入构成。比如，教育可以直接或间接地促进农业产业现代化以及农村劳动力从农业向非农产业的转移，从而增加农民收入。途径之一是通过教育提高升学率，农村人口通过升学进入城市，从而转化为非农业人口，是基础教育最直接的作用；途径之二是通过职业教育提高劳动力的非农产业就业能力，促使农村剩余劳动力向非农产业转移，包括就地转移和向城市转移，进而提高农民非农业收入。途径之三是通过教育提升农业产业从业人员运用科学技术发展农业的素质，增强农业发展的后劲，最终实现农业增产，农民增收的目的。

大量事实也表明，受过较高教育者无论是从事农业生产还是从事非农产业的经营活动，其经营效益均高于较低教育水平者。

其三，根本的途径还是加大政府财政支出，以政府财政支农，提高农业生产增加值，切实增加农民收入。农业生产增加值，即家庭经营收入，是农民收入的主要构成部分。虽然说阻碍农民收入增长的因素的确很多，但从农民收入的来源可以看出，导致农民收入长期在低水平徘徊的根本原因，是由于农民私人产品的产出不足，尤其是纯农户，产出增长非常有限。家庭联产承包责任制以来，我国农民生产私人产品的组织形式是以家庭为单位，这种分散性的组织形式，就决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖，农村经济市场化的程度越高，这种依赖性就越大。

政府财政支出是指政府为满足公共需求，向公众提供公共产品和服务的成本。政府财政支农支出的增加，即意味着政府农村公共产品供给的增加。农村公共产品有效供给和增加，可以提高私人产品的边际投入产出，而且可以不断降低农民私人生产经营成本，对农民收入会产生明显的正效应。2009年之前，政府财政支农支出主要是针对生产性基础设施、农田水利的投入，2009年中央一号文件决定，在进一步增加农业财政补贴资金的同时，增加对种粮农民的直接补贴，这有助于切实提高农民消费水平和农民生活质量，引导农村居民消费观念更新，挖掘农民的潜在需求，增强农民的消费潜力，使富裕起来的农民成为消费的主体，此举是农民增收，促进消费，提高农村潜在消费市场的一种有效途径。

其四，减轻农民负担，也是农民增收的有效途径。为农民提供基本的公共服务，给予一定的生活保障，会极大地减轻农民的负担，解除他们的后顾之忧，可以将更多的收入用于生产生活的其他方面，提升生活质量，这是促进农民收益可获得性的必要保障。在农村，社会保障与农民增收具有正相关性。社会保障的重要功能之一就是国家通过社会保障制度介入国民收入再分配，通过财政转移支付的形式间接增加农民收入，降低个人支出风险。建立农村社会保障制度，可以缓解收入差距扩大的矛盾，可以有效增加消费需求，是提高农民收入最直接、最有效、最有力的办法。而农民缴纳社会保障费的能力受农民收入水平直接制约，不仅影响农村社会保障的有效需求，而且影响农村社会保障供给水平的高低。一般来说，农民收入剩余的多少直接决定着社会保障水平的高低，在农民的收入中，除了用于各种生产、生活消费之外，有较多剩余的情况下，农民才有可能缴费参加社会保障，因为农民收入水平越高，缴纳社会保障费的能力越强，所能享有的社会保障水平越高，所以，增加农民收入也是为建立农村社会保障制度，保证良性、可持续循环发展提供资金支持。

其五，推进城乡基本公共服务均等化，这是调节收入分配的重要举措。由于农村、城市两套不同的供给制度和供给标准，形成了较多历史欠账，农村基本公共服务水平偏低，公共事业落后，公共设施陈旧，水电路气房、信息化程度等，与城市差距很大。党的十六大以来，中国共产党统筹城乡发展的战略思路更加明晰，一连串有力举措，在农村实现了真正意义上的义务教育，新型农村合作医疗制度基本实现全覆盖，城乡一体的社会保障制度也初显基本框架。

然而，优化和完善农村公共产品供给制度还有很长的路要走。如国内农业生产存在严重的产品同质化倾向，造成大量农产品积压，农民增产不增收等。出现这种现象的一个重要根源：一是农村公共服务信息供给不给力，分散的家庭经营与市场之间缺乏有效的连接机制；二是名优农产品的创新不足，其根本出路在科技，依靠科技创新驱动；三是农产品专业市场建设滞后，大约70％的农民需要解决农产品的运销问题，流通环节不畅造成农产品成本高、损失大。提供这方面的公共产品不仅成为农民的迫切愿望，也是经济良性发展的迫切要求。2012年中央一号文件对农业农村工作的总体要求之一，就是提高市场流通效率，加强农产品流通设施建设，创新农产品流通方式，完善农产品市场调控。

其六，通过减少农民数量，促进农民人均收入持续增长。随着我国人口的不断增加，耕地面积日趋减少，耕地资源紧张的矛盾会始终存在。随着劳动、资本等其他生产要素的追加投入，土地的边际效益呈现出递减势头，表现为单位农产品生产成本增幅大于产值增幅，产出与投入比下降，从而导致农民人均收入增长缓慢。因此，要促进农民收入持续增长，一个根本途径就是减少农民数量。另外，随着经济发展达到一定阶段，减少农业人口也是必然趋势。

减少农民数量，基本有两个途径：一是控制新增农业人口数量；二是加快农村剩余劳动力转移。就人口增量而言，计划生育政策的实施已经在一定程度上控制了农村人口的增长速度，但传统观念以及农村养老医疗等社会保障供给不足，使得农村地区的人口增长率还是远远高于城市。如果能够建立健全农村养老医疗等社会保障体系，提供丰富多彩的文化体育服务，可以加快改变农民的传统生育观，有效控制农村人口过快增长，间接实现农民增收。

就农村剩余劳动力转移而言，异地转移和就地转移是主要的两种方式。异地转移主要依靠城市工业吸收，就地转移主要通过农村城镇化吸收。从异地转移看，目前农村剩余劳动力的转移通道并不通畅，一个重要原因就是城乡二元结构的后遗症，农村公共产品的供给不足，社会保障缺乏衔接，城市公共产品具有一定排他性，教育产品滞后，教育资源更新速度与教育水平与城市相比差距大，不仅造成农村劳动力向城市转移困难，而且农村学生的升学率远低于城市，影响了升学途经的农村人口转移。

从就地转移来看，由于农村基本建设和公共服务等投入严重不足，农村的投资、融资环境，创业环境都与城市相差甚远，一些社会资金不愿到农村非农投资，农村第二、三产业发展滞后，从而阻碍了农业劳动力的就地转移。

总之，农村公共产品的有效供给不仅能直接促进农村经济的发展，而且能直接提高农民的生活水平，改善农民的生活条件。如农村基础设施建设，可有效改善农民的生存环境；农村教育有效供给可提高农民的科学文化素质，增加他们从事现代农业生产和非农产业生产的能力，提高收入水平；农村社会保障有效供给有利于缓解农村贫困，稳定农村社会的发展，有助于缩小农民与城镇居民在生活上的差距，促进城乡社会的和谐发展。从根本上看，提高农民收入水平，一是可以提高公共产品需求方的支付能力；二是有助于形成拥有资产实力的供给主体。从而有效提升公共产品供给的总体水平。

为此，必须加大推进城乡基本公共服务均等化的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，全面提高农村公共服务水平，加快建设农民幸福生活的美好家园。

（二）提高农业综合生产能力

农村公共产品是农村生产力的重要组成部分。公共产品有效供给对发展并提高农业生产的能力，无疑具有重要的使用价值。

1．农业生产的自身特点

（1）农业生产兼有自然和市场双重风险。农业是与自然交织的产业，无法控制的自然因素，使农业生产天然地带有相当的不确定性。洪涝、干旱、沙尘暴、病虫害和瘟疫等自然灾害，都会给农业生产造成损害，轻则减产减收，重则绝产绝收。农业提供的是生物体产品，具有生产周期长、季节性强、产品易变质等特点，使农业生产和经营具有较大的市场风险。与工业品相比，绝大多数农产品的需求弹性比较低，这决定了当农产品需求量发生变化时，必然会引起农产品价格的较大幅度跌涨。此外，由于农业生产周期长，农产品供给在市场自行调节下难以及时追随市场价格的变化增减产量，导致农产品稀缺或过剩的效应因此被放大，促使价格出现更大的波动。因此，农业生产者和经营者较难建立起稳定的价格预期，农业承担市场风险的能力明显低于其他产业。

（2）农业的投资回报率低。一般而言，农业生产普遍存在着资金周转缓慢、固定资产利用率低、投资回收周期较长和资本利润率不高的情形，对资本缺乏足够的吸引力。虽然生物技术在农业生产中的应用以及产业链增值利润的回馈分享，可能使这一状况有所改观，但投资回报率低于其他产业的事实却很难从根本上得到改变。

（3）农业生产具有被动性的特点。农业的成长需要二、三产业提供新的技术装备、新的制度、一体化的服务和从农业中转移出更多的劳动力，并且农业产量的增长受生活基本需求和工业发展的限制，其增长速度被制约。这些被动过程中的任何“滞后性”都会使农业平均效益低于二、三产业效益。

2．农业在国民经济中的基础地位

农业是提供人类生存资料的一个特殊生产部门，它对人类生存和经济发展的作用是其他经济部门无法替代的。农业是人类生存的衣食之源、生存之本，粮食安全受到各国关注，成为世界性话题；农业生产具有“公共性”，是工商业得以存在和发展的基础；农村是工业品的主要销售市场；农业是轻工业原料的主要来源，是国民经济其他部门劳动力的主要来源，是国家建设资金的积累的主要来源，农产品是重要的出口换汇的物资；农业发展的速度和规模，决定着国民经济非农部门的发展速度；农业生产系统不仅为人类提供可计价的经济产品，而且为人类生存和发展提供不可计价的生态基础，这种生态型农业产品具有全民共享性。

从社会再生产的角度来看，农业生产顺利与否，关系到整个社会再生产能否顺利进行。马克思的社会再生产理论认为，社会生产分为两大部门，即生产生产资料的部门和生产消费资料的部门，只有顺利地实现了生产和交换，才能够保证社会再生产的顺利进行。很难想象在农业部门生产能力不足，产品不足以维持国人温饱的情况下，社会其他部门的再生产能够顺利实现。因此，农业和农村的发展，是社会再生产和社会经济整体发展赖以顺利进行的保障。没有农业的稳定，就没有国家的稳定，因为“国以民为本，民以食为天”。所谓手里有粮，心中不慌。

因此，关注农业，是最大的人文关怀和现实关怀。国家和社会给予农业必要的保护与支持，不单纯是增强农业再生产的能力，而是保护人类生存发展的基础，也是蓄积国民经济发展的持久动力。通过农村公共产品的供给来改变农业生产的弱质性，使之与其他产业相协调，保证国民经济良性发展。

3．公共产品供给对农业的作用

（1）农村公共产品供给有助于改造传统农业。改造传统农业的出路，在于寻找一些新生产要素作为经济增长的源泉。而政府可以作为“新的有利的生产要素”的供给者来发挥作用，而这一角色很难由营利性企业承担。因为，企业从分配新农业要素中能否获得期望的利润，取决于进入该行业的成本和市场规模。而在贫穷的农业社会里，从事这种业务的市场规模小，进入成本高，利润少。同时，因生产和推广“新的有利的生产要素”存在正外部收益，由营利性机构提供不能达到社会的最优规模。所以，需要由政府提供公共产品来实现。

（2）有助于化解和防范社会面临的各种公共风险。农村公共产品的供给对农业发展的影响十分明显，世界农业经济发达国家的经验也表明了这一点，农村公共产品供给对农业发展的作用，主要体现为保障的作用、促进的作用、化险的功能和补偿的功能（鄢奋）。

第一，保障功能主要体现在物质保障和非物质性保障，或者称为政策保障和生产保障两个方面，如涉农政策等非物质性公共产品的提供，总会带有一定的导向性，属于政策支持。生产性基础性公共产品是农业生产发展的先决条件，基础设施与农业产值的增长是正相关关系。

从农村基础设施在农业生产中的地位来看，农村基础设施是农业和农村赖以发展的“先行资本”。农业基础设施的现代化是农业现代化的主要内容和主要构成要素，农业现代化就是不断地采用现代物质技术手段来改造农业，装备农业，不断地采用现代管理方法来改善和调整农业生产关系，提高农业生产效益。交通、电力、水利设施等，对于农业生产具有基础性作用。同时，农村基础设施与农业生产的成本和效益密切相关，优质的基础设施在保障农业生产顺利进行的同时，还可以极大地降低农民的生产成本。

农业技术等公共产品供给，可降低生产成本，提高生产效率，对农业发展有促进作用。新技术、新材料、新工艺等广泛应用于农业生产，会极大地推动农业发展，而较大规模的农业设施和技术改造靠农户单打独斗，成功的概率几乎为零，只有依靠公共产品和公共服务，方能实现。

第二，农业生产由于受诸多不确定因素的影响，因而具有一定的风险性，农业生产不得不面对诸如自然风险、市场风险、技术风险、决定风险、政策风险等不确定因素。

现阶段，家庭式小规模农业生产经营主体的抗风险能力有限，在风险面前，农民往往束手无策。应对各种风险，农村公共服务的有效供给可以将风险降低，从而可以提高农业的综合生产能力。

农村公共产品供给不仅可以降低农业自然风险和经济风险，还能主动应对风险。如完善的水利系统可以提高农业抵抗自然灾害的能力；病虫害预警系统的建立可以减少病虫害造成的损失；信息服务系统可以指导农民进行生产和销售，降低农产品的市场风险，增加农产品生产和销售的稳定性，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。农业保险体系则在农民遇有各种灾害损失时，提供一种妥善的补偿措施，使农民在遭受大的灾害时，免遭倾家荡产的危险。

第三，农村公共产品供给对农业发展的促进功能主要体现在农业技术的研究、运用和推广以及农民培训等方面。随着世界科学与技术的不断发展，大量的新技术、新材料、新工艺、新理论都被广泛地应用于农业领域，极大地推动了农业发展。农民本身的素质尤其是对农业生产、加工、贸易的认知程度，直接关系着农业发展。作为个体农户，受物质条件及知识水平的约束，从事较大规模农业设施、技术改进和研究的可能性微乎其微。因此，以政府为主，组织研究、提供和推广农业技术类公共服务可以节约资源，降低农民的生产成本，提高农民的生产积极性，促进农业生产的发展。

第四，高效的农村公共服务，对农民收入具有补偿功能。农村各类公共服务的有效供给可以从不同侧面为农业提供支持。农业科技推广可减少农民农业生产的成本，构建完善的农产品交易市场，可减少交易成本，降低风险成本；有效的农村医疗保障能缩短劳动力的修复周期，减少修复成本；到位的社会养老服务，可提高农民的保障程度，政府补助能吸引并提高参保率就是很好的说明。总之，政府主导的农村公共服务，对农民收入具有十分明显的补偿作用。

4．有助于农业发展良性循环

农村公共产品的有效供给，为农业生产改善和创造必要的条件，使之良性循环。

其一，从农用生产资料的供应环节看，农村公共产品的稳定供应，可保证农业生产的正常进行。这主要包括农用固定资产和流动资产，农田基本建设方面的基础设施、机械、化肥、农药、种子、燃料、饲料等农用物资的供应和品质保证。这个环节有效的公共服务信息，可使产销对路，减少农业生产的盲目性。倘若忽视农业产前环节公共产品的供给，农用物资投入就没有保障，从而直接影响到农业生产的正常进行。所以为了确保农业生产环节的正常运转，上述农用生产资料的供应及其社会化服务，必须做到及时、足量、优质、低耗。

其二，从产中环节看，农村公共产品的及时供给，可大大提高农业初级产品的生产能力与后劲，挖掘增产潜力。这包括，为农业生产提供维修与技术咨询等公共服务与社会化服务，如技术指导、新技术运用与推广、气象服务、病虫害防治等等，通过公共产品供给弱化农业生产的弱质性特点，降低靠天吃饭的风险。这是农产品生产从无到有的创造性环节。全程的技术与管理，可有效提高农业初级产品的产出率、安全性，提升初级产品质量和市场竞争能力。

其三，从产后环节看，农村公共产品的有效供给，保证并增强农产品收益的可获得性。这一环节主要包括农业初级产品从离开农田到消费者手里的农产品流通环节，是发展农业商品生产与活跃农村商品经济最重要的环节，关系到农业再生产，是农业生产的晴雨表。这个环节的好坏，最能考察一个政府提供公共服务的优劣，优质有效的公共服务，能缩短农产品从生产者到消费者之间的距离，实现中间部门最少、流转量最大、流通费用最低。通过提高农产品流通时效，换取农业初级产品的高附加值。这个环节的农村公共产品的供给，目前已成为世界农村公共产品供给的重点。

其四，从农业生产全过程看，作为公共产品的公共基础设施自始至终发挥着基础性和保障性作用。基础设施是社会的先行资本，发展中国家在工业化的过程中，尤其是经济起飞的时候，基础设施的大规模修建是必要条件。社会先行资本相比于一般的生产性资本，其投资回报期比较长，投资回报率也较难考量，但它却是生产性资本实现增值的前提条件。

世界农业生产的实践表明，尤其是发达国家现代农业生产活动证明，没有配套完善基础设施的保驾护航，离开体贴周到的全程公共服务，就谈不上农业的发展和进步，不要说扩大再生产的能力，即使维持简单再生产也困难重重，这是传统农业和现代农业的重要分水岭。

目前看来，依靠提高农产品价格，追加生产资料等途径，提高农业生产的积极性，实现农业再生产的良性循环，保障农业生产的稳定性，不是最佳选择。只有通过政府在农村公共产品供给上的作为，增强农业抵御自然风险的能力，降低农业生产的成本才是可持续、可操作的现实选择。

首先，农产品是人们基本生活所需，关系到国计民生，居于重要的战略地位，政府可以在特定时期，特殊历史条件下，通过非市场手段提高农产品的价格来刺激农业生产，但是无法完全摆脱市场，将农产品的价格长期定位在比较高的水平上。即使国家通过强制手段定位农产品价格，对于农民用以提高单位产量而追加生产资料的价格，也不能全部由政府长时间人为将其定格在低水平上，因此，通过提高价格来获得比较高的利润空间，不是长效的终极方案。

其次，目前，我国农村农民经营的土地面积有限，单位农产所拥有的土地生产能力有限，与之相对应的是，农村劳动力众多，小规模农业经营方式还将长期存在，这意味着实现大规模农业生产，一是需要等待，二是即使是大规模机械化农业，进一步开发的潜力也不是无限的。这就要求，农户不可能通过扩大土地面积来扩大产量，尤其是在短时期内。唯一可行的就是政府通过公共产品供给和公共服务直接降低农业生产的成本。

（三）推动农村产业结构的转变

我国农村产业结构总体上由三个层面组成：第一层面是指产业序列结构，也就是通常所说的农村三大产业构成，农村的第一产业是指农、林、畜、牧、渔业；第二产业是指农副产品加工业、农村制造业和建筑业等；第三产业是指农产品贸易、服务业、交通运输业、金融、保险等。第二层面是指产业基础结构，也就是人们说的广义农业结构，包括农、林、畜、牧、渔各业。第三层面是指产业主体结构，也就是狭义上的农业结构或种植业结构，包括粮食作物、经济作物和其他作物等构成的比例关系。

1．我国农村产业结构的几个历史阶段

新中国成立以来，我国农村产业结构大致历经了五个阶段。

建国初期，农村产业结构基本上停留在传统社会沿袭下来的家庭分工结构。以种植业为主，林、畜、牧、渔仍是以家庭为单位，在家庭范围内的小规模附属生产。1950年开始的轰轰烈烈的土地改革运动，作为一场土地所有权的革命，实现了中国共产党倡导的“耕地农有”思想，并最终确立了农民世代梦寐以求的土地所有权，调动了农民生产积极性，推动了农业生产力发展，但土地革命同时也强化了以家庭为单位的小农生产模式，因而对原有自然经济的家庭分工结构并没有产生实质性的影响。

1953—1957年第一个五年计划时期，农村的主要特征是通过合作化运动对农村进行社会主义改造，变个体农民经济为农村集体所有制经济，以适应国家工业化的发展。农业合作化对农村产业结构的影响主要有两个方面：

一是以集体分工结构替代传统的家庭分工结构。在农村合作化运动之前，家庭是农业生产的基本单位，农村产业结构基本就是家庭分工结构的总和，产业结构简单、种植业独大是其主要特征。农村合作化以后，农业生产不再以家庭为单位进行，而是以合作社为单位进行，合作社成为农业生产的基本单位。传统的家庭分工结构转变为集体分工结构，家庭副业结构也相应转变为集体副业结构。劳动力的集约化使用，使劳动生产效率在一定程度上得以提高，部分家庭劳动力从传统的家庭分工结构中被解放出来，构成了农村手工业、农产品加工业、农村建筑业、运输业、服务业等，从而使农村产业结构得到发展。

二是农村产业规模扩大，尤其是畜、牧、渔业规模得到较大发展，出现行业化、专业化趋势。当时，在全国各地区有因自然优势形成的专业合作组织；还有区域内部因比较优势而形成的各类合作社。合作社运动使农村产业结构出现新的变化。

1958—1965年“大跃进”和国民经济调整时期，“左”的错误指导思想，致使农业发展遭受挫折，种植业、畜业、牧业、渔业的产量均大幅下降。农村人民公社普遍采取“平调”的办法兴办企业，使大批农村劳动力转向社办的“五小工业”，即小钢铁、小煤矿、小水泥、小化肥、小水电生产，还新建了一批农产品加工厂。1960—1962年的国民经济调整，一定程度地纠正了一些问题，农村社办工业企业除部分与农业有直接关系的外，其余全部停办。农村工业又回复到农业集体副业的地位。

“文化大革命”期间，工业和整个国民经济几乎濒临崩溃，造成严重的经济损失。“文化大革命”结束初期，一度形成了农村产业单一性结构，种植业在农村产业结构中处于绝对优势，并停留在单纯的自然农业结构，排斥农村多种经营的发展。

1978年农村实施家庭联产承包责任制以后，农业经营体制和宏观经济体制的改革也逐步深化，我国农村产业结构发生了显著变化，种植业在农业总产值构成中所占比重迅速下降，林、牧、渔业所占比重迅速上升。到20世纪80年代，我国农业产业结构日趋协调，家庭联产承包责任制使大量农村劳动力从农业第一产业中解放出来，转而从业于农村农产品加工、运输等第二、三产业，农村非农产业也有了长足发展。

20世纪90年代，农村乡镇企业异军突起，极大推动了农村产业结构的发展，成为农村经济发展新的增长点。然而其粗放型和资源消耗型的生产方式，对环境造成破坏，损害了农业的基础地位。

进入新世纪，在科学发展观的指导下，农村产业结构趋向科学合理。一是农村产业结构从片面重视种植业的单一结构转变为农业、林业、畜牧渔业、农村工业、商业批发零售、建筑业、运输业、餐饮服务业以及各类农村资源充分利用和全面开发的农村综合结构。尽管农业产值从整体而言，始终保持上升趋势，但就产值结构比重而言，农村非农产业的增长所占份额越来越大。二是在政府政策引导下，市场经济模式开始植入农村经济，农村产业开始出现分工分业。首先是传统副业变主业；其次是副业生产的专业化引起农村产业结构的彻底改组，从而形成了农村产业结构的有机序列，农村三大产业划分始成。当前我国农村产业结构已成为全面开放的产业结构。三是由非均衡结构向均衡结构转化，但尚未达到结构优化状态。主要表现为专业化与兼业化并存、自然经济与市场经济并存、家庭经营与企业经营并存。

2．公共产品供给对农村产业结构变迁的影响

影响我国农村产业结构变迁的动因很多，且十分复杂，政府政策、政府财政支农结构、农业科技进步与推广等农村公共产品的供给，无疑是重要因素。

一是农村公共政策的导向作用。农村公共政策是指政府在特定时空环境中，为实现其既定的农村社会经济发展的战略目标，由政府主要职能部门制定、颁布、实施的系列规制的总称。政策属于特殊公共产品。

纵观我国20世纪农村小工业数量发展的三次变迁，都是在发展农村社会经济的政府目标引导下形成的，50年代末农业“大跃进”，70年代初加快农业机械化，90年代推进农村城镇化等农村公共政策，对农村产业结构调整产生了有力的导向性。

二是政府财政支农是直接物质动力。近年来，政府通过粮食补贴调整粮食生产规模，通过财政支出改善其他农产品生产的基本条件，促其生产规模的增长，从而优化产业结构。若单靠市场需求和生产者自主投资，短期内无法拉动此类增长。

三是农业科技进步与推广的推动作用。首先，现代社会经济发展的经验证明，现代经济增长已经不是单纯依靠资本投入量的增加来刺激，更主要的是依靠资本投入效率和资本使用效率的提高，即推动生产率的增长来支持。而农业科技进步和推广正是促进农业生产率提高的主要原因。农业生产率以及人均产值的增长，推动农村产业结构向更高层次发展。其次，农业科技进步与推广，不断催生新产品，派生出新的农业领域，使传统的、简单的、单层次的农村产业结构不断演进成现代的、复杂的、多层次的农村产业结构。最后，农业科技进步与推广促使资源从低效率、低收益的产业部门向高效率、高收益的产业部门转移，形成了资源的重新分配和农村产业结构的重新组合。

在政府大力支持下，我国科技事业尤其是农业科技事业得到迅猛发展，科技成果得以推广。农业科技进步与推广，极大地推动了农村种植业的发展，农村产业化养殖规模迅速扩大，农村服务业的更新升级，最终带来农村产业结构的升级。

（四）增强农村发展的动力

村庄是农民生活的集聚地，农村基础环境的改善是重要的民生问题，建设农民幸福生活的美好家园是新农村建设的目标。

城市优先发展的战略，在城市得到较好发展的同时，使农村发展的状况堪忧。韩小威在著述中引用了一组数据，尽管显示的是截至2008年以前的情况，但的确反映了我国农村人居环境尚存在多方面突出问题，令人触目惊心，一是仍有41％的村庄没有集中供水，造成饮水安全隐患；二是96％的村庄没有排水沟渠和污水处理，90％的村庄垃圾随处丢放，生活污水和垃圾造成了生态环境隐患；三是40％的村庄雨天出行难，加之过境道路和村属道路缺乏，埋下了交通安全隐患；四是72％的村庄畜禽圈舍与人居住宅混杂、90％的村庄仍使用旱厕，90％的村庄没有任何消防设施，消防、防洪、卫生防疫等公共卫生安全隐患大量存在；五是60％的农户燃料靠燃烧秸秆，还有1.5亿农户需要解决燃料问题。加之，城镇工业废水、生活垃圾向农村地区的转移，不仅加剧了生活环境条件的恶化，还会因此潜藏着社会不和谐的隐患，农民越来越多地质疑社会的公平性。

从设施上看，农村基础设施和公共设施严重短缺，现有设施质量陈旧，缺乏维护，这都严重影响了农村面貌的根本改观。

农村贫穷落后是制约我国经济均衡发展的“瓶颈”，成为城乡全面现代化的短板，政府改变农村基础薄弱状况的官方举措包括三方面：一是推进城镇化；二是统筹城乡发展，建设新农村；三是努力形成城乡一体化发展的新格局。这都需要农村公共产品供给的有力跟进。

首先，农村公共产品有效供给，一方面可促进生产的专业化、规模化、商品化、市场化和农业产业化，直接或间接地促进分工的发展；另一方面降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农村私人活动成本，从而提高农村私人活动的效率，也促进农村私人非农经济的发展。而自来水、交通、电力、通信和环保等基本公共品的有效供给有助于非农产业的发展和集中。农村社会保障的有效供给能解除农民离开土地、从事非农产业的后顾之忧，从而推动农村非农产业和农村人口的集中，促进农村城镇化的发展。

其次，农村公共产品供给具有重要的稳定作用，可以防止和缓解各种社会矛盾，进而确保新农村建设稳定有序地进行。在新农村建设过程中可能会出现一系列社会矛盾，如农村劳动力转移后所带来的留守儿童教育、农村治安、养老、耕地抛荒、民工讨薪难、农村人才流失严重与农业基础设施老化等矛盾或问题，新农村的规划与建设，可能引起耕地占用与补偿的纠纷，农村工业化过程中所造成的环境污染问题，等等。这些矛盾一旦激化就会造成严重的后果，甚至可能引起社会动荡，进而直接影响新农村建设进程。而农村公共产品供给可以有效地减少和缓解这些矛盾，增加农村社会的稳定性，如农村基础设施建设可以提高生产设施水平，增加粮食的安全性，农村教育与培训服务可以增强农村持续竞争力，农村医疗、卫生、社保等服务可以确保农村“老有所养”、“病有所医”，进而减少社会不稳定的诱因，农民合法权益保护服务可以有效地缓解民工讨薪难、耕地占用纠纷、农村工业污染等所产生的社会矛盾。

再次，中国人口多，主要是农民多；中国是发展中国家，主要是农村欠发达。农民要进城，但不可能都进城，更不可能都进大城市。因此，在推进城镇化过程中绝不能放松农村的建设和发展。通过公共产品有效供给，可以拉动农村的消费需求，可以增强农村发展的动力，进而拉动整个经济的增长。农村基础设施制约着农民消费的实现程度，以家电消费为例，农民对电视机的消费，必须依赖外部提供的稳定电源和电视信号等条件，农民对洗衣机的消费，必须依赖外部提供的自来水系统和上下水道系统。一般而言，对现代家用电器产品的消费，都是依赖性消费。农村公共基础设施是农民依赖性消费实现的条件，这些设施的水平低，农民依赖性消费的实现程度就低。开发农村市场，扩大农村需求，提高农民消费，必须大力发展农村基础设施。

营造良好的农村生产生活的环境，根本改变农村落后面貌，首先要搞好村庄规划，这是政府应当作好公共服务的一项内容，村庄建设要实事求是，因地制宜，避免缺乏论证的盲目跟风、杜绝片面追求政绩但脱离实际的形象工程，尊重农民意愿，引导农民的需求，注意合理布局，规模适度，方便农民生产生活，保持田园风光和自然生态环境，避免再度损害复垦的土地，与此同时，充分做好环境治理、环卫管理、基础配套设施等全方位、一系列公共产品和公共服务。其次要从建设和谐社会的角度考虑，重视农村生活性基础设施的建立和完善。农村居民的生活水平应当与城市居民生活水平相适应，这样才能达到城乡协调发展。而提高农村居民的生活水平，又与基础设施的建设和完善是分不开的。如果没有完善的电网和水利设施，农村居民就无法使用家用电器，无法喝到纯净的自来水；如果没有文化设施，农村居民的文化生活就难以开展，建设文明的社会主义新农村也就无从谈起。由此可见，有效供给农村公共产品，可以增加农民的稳定预期，促进农村社会稳定与发展。因此，要从建设和谐社会，建设社会主义新农村的高度来理解现代农村基础设施建设的重要性。

目前摆脱我国城乡关系困境，一是农村迫切需要城市化，实现与城市同等的生产与消费；二是乡村城市化的同时，政府应当充分考虑农村的空间和经济特性，保护和鼓励农村发挥自身的比较优势，特色发展。换言之，城镇化，不能取代新农村建设，不能把城镇建设的做法简单地套用到农村建设中去，不能把城镇居民小区照搬到农村去，“赶农民上楼”。城镇和农村应当和谐一体，相得益彰，不能有巨大反差，也不能没有区别，否则就会城镇不像城镇、农村不像农村。

综上，农村公共产品供给具有重要的导向作用，可以引导农村社会向新农村转变。农村公共产品的有效供给，特别是按照社会主义新农村建设的要求提供公共产品和公共服务，可以降低社会运行成本、增加社会收益，让更多的农民群众得到实惠，进而增加社会主义新农村的吸引力，让整个社会分享农村经济腾飞所带来的利益。

（五）提升农村劳动力素质

提高农业从业者的素质，可促进农业的可持续发展。农村居民发展类公共产品具有培养农村劳动力素质、提升农村人力资源水平的功能。农村居民发展类公共产品包括农村居民教育类、农村居民社会保障类和居民医疗卫生类。农村居民教育类公共产品如：农村义务教育、农村高中教育、农村职业技术教育、农民培训等，其供给状况，直接影响农村劳动力资源的总体水平。

1．提升农村劳动力素质是“三农”发展的需要

提升农业从业者的素质，是“三农”发展的必然要求。

其一，农村劳动力资源素质是农业生产发展的制约条件。现代农业是发展的趋势，如果农村劳动力资源素质普遍较低，则会影响先进农业技术的推广，增加农民使用新技术的风险。有研究显示，一项先进的农业技术在美国推广需一年半时间，而在我国平均为六年，甚至更长。加之我国农业的集约化程度不高，导致我国农业发展缓慢，农业劳动生产效率低下。

其二，农村劳动力资源素质是农民充分就业和增收的制约条件。根据西方发达国家经济发展的经验，随着各国经济社会发展以及人均收入增加，劳动力首先是从农业向工业转移，而后又从农业、工业向服务业转移，素质较低不仅会妨碍农村劳动力在产业间流动，影响充分就业，而且会降低就业选择。农村剩余劳动力的流动是伴随着经济发展的持续过程，主要通过两种形式：一种是产业转移；另一种是地域转移，即向城市转移。但随着城市产业结构的不断调整，城市居民非充分就业的不断增加，农村剩余劳动力大量向城市转移，并实现充分就业，显然不太可能。因此，大力发展乡镇企业，推动农村第二、第三产业结构调整，既是农业发展的必然，也是有效解决农村剩余劳动力转移，实现农村劳动力充分就业和增加收入的有效方法。就目前看，截至2009年，我国三次产业就业人员构成分别是第一产业39.6％，第二产业23.8％，第三产业33.2％，与发达国家和地区相比有很大差距。尽管农村乡镇企业规模有了较大程度的发展，但是其综合竞争力仍然不强，原因之一就是农村劳动力资源素质普遍较低，一是无法满足乡镇企业制度更新和技术更新的需要；二是阻碍农村第二、第三产业结构的优化，进而影响乡镇企业的发展，反过来又阻碍农村剩余劳动力的转移，最终影响农村劳动力资源的充分就业和收入增长，其传导路线显示出非良性循环的特征。

其三，农村劳动力资源素质是农业产业化的制约条件。农业产业化是农业经济发展的必然，农民是实现农业产业化的主体。农业产业化经营需要有一大批懂生产、懂市场、懂经营会管理的素质效率的新型农民，才能将科学技术和管理运用于农业产业化的产、供、销中，从而推动农业事业发展，增加农村劳动力就业机会。如果农村劳动力资源素质低，会影响农业产业化进程，进而累及农民就业和增收。

2．赋予农民平等发展机会和发展能力的理据

公共产品供给是市场经济机会均等、公民权利平等的客观要求。本质上讲，缩小工农差距和城乡差距，不仅要缩小收入和生活差距，更重要的是要缩小权利和机会差距。

农民劳动力资源是我国实现农业现代化、农业产业化、农业工业化以及城镇化快速发展的重要推动力量。无论从促进经济发展，还是从社会公平角度讲，都不应该忽视农村劳动力资源素质的提高，教育和培训是主要途径。政府有效供给农村居民教育类公共产品，会带来农村劳动力素质的全面提高，加快实现农村人力资源向人力资本的转化。

人力资本理论无疑是政府增加农村居民教育类公共产品供给最有说服力的理论依据。人力资本的思想，中国古已有之，《左传》记述越王勾践卧薪尝胆的故事，就曾提及“十年生聚、十年教训”的重要性，所谓“十年教训”就是指要依靠数年教育训练来提高民众素质。

西方人力资本的思想最初可以追溯到17世纪的英国经济学家威廉·配第。他认为，人力与物质资本对劳动价值的形成起着相同的作用，有时人力的作用甚至超过物质资本。英国经济学家亚当·斯密在其论著《国富论》中指出，人力通过后天教育、培训获得的能力是资本的重要组成部分。并分析认为，为了获得此种能力，需要花费一定的费用。在生产活动中，因劳动技能提高带来效率极大提高的收益，足以补偿提高技能的支出。亚当·斯密还通过分析低素质劳动者对经济发展的制约，阐明了教育的重要性和必要性。经济学家剑桥大学创始人艾尔弗雷德·马歇尔在其论著《经济学原理》中将教育当作一种有效投资，认为对人的教育投资，是最有效的投资。他指出，资本大部分都是知识构成的，知识是我们最有力的生产力。知本时代，更当如是。1906年，美国数理经济学家欧文·费雪在《资本和收入的性质》一书中首次提出了人力资本的概念。1935年，美国经济学家J.R.沃尔什出版了《人力资本论》，人力资本的概念正式产生。

现代系统的人力资本理论形成于20世纪60年代。1979年经济学诺贝尔奖得主、被西方学术界誉为“人力资本之父”的西奥多·舒尔茨。1992年经济学诺贝尔奖得主加里·贝克尔，其代表作被西方学术界视为经济思想中人力资本投资革命的起点。两人皆因人力资本领域的理论贡献而获此殊荣的。

舒尔茨在其论著《论人力资本投资》一书中提出，资本有两种，即物质资本和人力资本。发展中国家要实现经济高速发展的关键不在于物质资本的形成，而在于劳动者生产技能的提高，在于对教育、培训的投资。而对教育和培训投资的差异，必将导致劳动者生产技能等各类素质的差异，而这一切将最终反映在经济发展的差异上。他还认为，在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用，并举例说，战后日本、德国能在一堆废墟上迅速崛起，重新跻身世界经济强国，主要原因就在于重视人力资本投资。

贝克尔的《人力资本》则认为：正规学校教育、在职培训、医疗保健等，所有这些形式的投入会使劳动者的人力资本存量增加，进而提高劳动生产率。他并设计出人力资本收益率，即教育时间与收益成长能相关关系，劳动者接受教育时间越长，教育收益率越高。在分析人力资本形成时，他还特别强调了在职培训的作用，认为劳动者直接在生产中学习新技术，固然能够增加人力资本存量，但这个过程非常缓慢，一个比较主动的办法是在职培训。通过在职培训，促使劳动者尽快掌握新技术，提高劳动生产率，这对企业来说是非常有利的。尽管培训会增加现期的支出，减少现期的收益，但是它可以大幅度地提高未来预期收益，或是大幅度地降低未来支出。

3．提升农村劳动力素质是劳动力自身发展的要求

农村人力资源一般是指在农村范围内能够推动经济和社会发展的、具有智力劳动和体力劳动能力的人口总和。它包括数量和质量两方面内容。数量主要是指在一定时期内，农村具有劳动能力的人口之和，包括现实劳动力和潜在劳动力。质量这里主要是指农村现实劳动力文化技术素质。

农村劳动力资源素质受农村居民整体素质的制约，目前，我国农村劳动力资源的突出特征是整体上受教育水平偏低。有调查数据显示，农村劳动力资源，80％以上仅为小学和初中文化水平，还有相当比例的文盲率。在城镇化进程加速以及农村剩余劳动力城乡之间就业徘徊的压力下，农村劳动力对自身的继续教育和科技培训的需求明显增加，教育条件的改善已成为农民关注的重点。近50％的农村劳动力，都认为“提高农民素质”是发展生产的途径。个人收入水平与受教育水平以及工作经验的紧密联系，越来越为人重视。

从主观上看，随着社会经济的发展，农村劳动力资源已不满足于只求得温饱，而是为了自身更好的发展、自我价值的实现，不仅追求更高的物质生活，而且追求更好的精神生活。但目前我国农村劳动力的大部分，基本上属于体力劳动型和经验劳动型农民，不具备现代化大生产所需要的相应技术生产能力。作为改造传统农业的主体，农民的劳动素质和技术素质直接关系到新要素推广的效果。加之，新型农民本身就是现代农业的新要素。

从客观上看，一个国家的农业状况和竞争力，归根到底取决于农村劳动力的能力和水平。他们是参与农业国际竞争的基础和主体。众所周知，当前全球性的新农业科技革命正深刻地改变着世界农业的面貌，农业科技不断推动着农业向深度和广度发展，生物技术、信息技术和新材料等高新技术研究的巨大进展和更新以及更加广泛的应用，正使农业产生质的飞跃，出现革命性的变化。新科技农业的这种发展态势，对农村劳动力的科技素质提出了十分迫切的要求。因此各国政府都非常重视农村劳动力的教育培训。比如法国规定，学生必须在七年制学校毕业之后再接受5年的农校教育才可获得农业生产的资格。德国、丹麦、挪威等国则规定，只有经过专业培训并考试及格领到“绿色证书”之后，才有资格成为正式农业生产者。

据2012年国家统计局统计数据显示，2011年农村文化技术培训毕业生人数是3794686人，以第六次全国人口普查的统计为准，农村人口总计67415万人，意味着只有约5.1％的农村居民接受过文化技术培训。这个数字约占当年全国职业培训结业人数的7.4％弱。有学者研究统计，在我国农村劳动力中接受过初级职业技术教育或技能培训的只占3.4％，接受过中等职业技术培训的仅有0.13％，我国农村劳动力中有技术特长的仅占10.6％，上述几项合计，不足15％。

农村劳动力资源的总体情况，已经严重制约了农业乃至社会经济的全面发展，影响了农民充分就业和增收，迫切需要“向农民投资”，发挥农村居民发展类公共产品的作用。

中国共产党一贯重视农民的教育，尤其是在全国执政以后，但不同时期侧重点不同。从内容上来看，主要围绕农民的思想政治教育、文化素质教育、职业教育等。

改革开放以来，1982年到2013年，中共中央、国务院下发的关于“三农”的一号文件多达15个，几乎每一次都涉及到农民的教育和培训。2012年一号文件，专门提出加强涉农教育科技培训，通过振兴发展农业教育、实施卓越农林教育培养计划、大规模开展农村实用人才培训、加强农科教合作人才培养基地建设等途径，大力培训农村实用人才，提高其科技素质、职业技能、经营能力，全面造就新型农业农村人才队伍。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第243页。

[2]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第294页。

[3]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第654页。

[4][美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第62页。

[5][美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第62页。