东川资源枯竭城市转型调研报告

东川资源枯竭城市转型调研报告

长期以来，昆明市东川区为国家经济建设及我省社会经济的发展作出了重大的贡献。目前面临着资源枯竭、经济转型和可持续发展的严重困难。今后将如何进一步加大对东川区的支持力度，促进东川区实现转型和可持续发展是一个艰巨而复杂的课题。

2010年云南省第十一届人大三次会议代表提出了《关于恳请对昆明市东川区资源型城市转型和可持续发展给予支持的建议》(第305号建议)，交省发展改革委牵头会同相关厅局办理。我委对东川区资源型城市转型和可持续发展情况进行了专题调研，有关情况报告如下。

一、经济社会现状

东川曾为我国六大产铜基地之一，隶属昆明市，辖7镇1乡、135个行政村、44个社区居委会，国土面积1 859平方公里，距昆明市区公路里程为147公里，总人口约31万人。辖区内矿产资源种类多、分布广，主要有铜、磷、铁、黄金、铅锌、河沙、石膏、墨玉等。东川小江两岸是昆明市最大的热带作物区，有“天然温室”的美称。境内旅游资源十分丰富，有被誉为“摄影家天堂”的红土地。

近年来，通过实施再就业特区政策，东川的经济得到较大发展，综合实力明显增强，社会事业全面进步，民生显著改善。2009年，全区地区生产总值完成32.7亿元，增长11.3%;地方财政一般预算收入完成3亿元，完成调整预算数的100%;全社会固定资产投资完成31.5亿元，增长40%;社会消费品零售总额完成6.7亿元，增长18%;城镇居民人均可支配收入完成13 266元，增长8%;农民人均纯收入完成2 695元，增长14.1%;人口自然增长率为2.7‰;城镇登记失业率为16%。

二、转型进展情况

(一)转型的背景

1.东川铜矿开发对国家贡献巨大。新中国成立后，东川成为我国六大产铜基地之一。60年来，东川为国家经济建设作出了巨大贡献，一直是我国国防建设重要战略物资供应地。作为我国重要的铜原材料供应基地，为我国经济社会发展作出了突出贡献。到2007年末，国家累计对东川铜矿建设投入仅为5亿元，而东川自建国后累计为国家提供精矿含铜60万吨以上，白银200余吨，创造直接经济效益120亿元以上，上交利税超过15亿元，为国家的经济建设、国防建设作出了重大贡献。

2.资源枯竭使东川经济衰退。东川区的产业具有明显的资源依托型特点，产业体系因铜矿开采而初步形成，曾经因铜矿繁荣而产业兴盛。随着铜矿资源的日趋枯竭，特别是东川矿务局的政策性关闭破产，东川面临经济结构失衡、资源型产业发展后劲不足、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、失业和贫困人口增多、城市基础设施建设滞后等诸多矛盾的困扰，经济社会发展陷入困境，并成为中国第一个因矿产资源枯竭、经济社会发展停滞、城市丧失可持续发展能力而被降格撤(地级)市设(县级)区的典型矿业城市。

3.东川被列入国家资源枯竭型城市。2009年3月2日，国务院确定了第二批32个资源枯竭城市名单，东川区被列为试点城市。按照国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发〔 2007〕38号)文件精神，国家、省、市要帮助东川这个资源枯竭型城市实现经济转型，建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制;安排国债资金和中央预算内基本建设资金，扶持发展一批接续替代产业;加强环境整治、环保监管和生态保护，着力解决困难群众生活问题;设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，加大政策支持力度，鼓励金融机构对资源型城市和资源型企业提供金融支持，设立可持续发展专项贷款。这一切为东川发展注入了新的活力和动力。

(二)转型的主要做法

东川资源型城市转型受到省市党委、政府高度重视，白恩培书记、秦光荣省长、仇和书记、张祖林市长都对东川发展作过重要批示。昆明市专门成立了东川资源型城市经济转型和可持续发展领导小组，对东川相关问题进行研究。

2009年东川区列入国家第二批资源枯竭型城市转型试点之后，迅速启动资源型城市转型的有关工作，并按照“八个一”的要求组织实施。即:成立一个领导机构和工作班子，制订一个转型工作方案，编印一套《资源型城市转型相关政策汇编》，编制一个转型总体规划和专项规划，出台一个意见，建立一个转型项目库，建立一项市厅合作机制，搭建一个新的转型融资平台。东川推进资源型城市转型工作的基本思路是“调整经济结构，发展接替产业;建立长效机制，推进三个转型;再造东川优势，实现持续发展”。2008年、2009年、2010年国家给予东川区的资源枯竭城市财力性转移资金分别是9 500万、13 800万、16 500万，2008年和2009年资金已全部到位。东川区重点从以下三个方面着力推进转型:

1.重点推进接续替代产业发展。为进一步优化承接产业转移的软硬件环境，培育接续替代产业，东川出台了一系列政策文件，编制了相关规划，制定了用地、用电、财税方面的优惠政策，在投资审批、登记办证、外汇管理、劳务培训、金融信贷等方面全力优化服务。积极做好“ 222工程”，即一、二、三产业各实施两个主要项目，培育八大接替产业。重点培育壮大以铜为主的金属矿产品及深加工、磷化工、建筑建材三大支柱产业，积极培育新能源、医药及配套、机械加工和制造、农特产品加工、旅游开发五大新兴优势产业。目前，培育发展了一批涵盖制药业、农特产品加工、小商品加工、食品加工、机械制造业和以河沙为原料的新型建材等骨干企业，矿产业与非矿产业多元并举的产业结构初见雏形。

2.着力解决矿区群众安居。按照市委市政府“用5至10年时间，把东川矿区存在安全隐患的居民、不具备生产、生活和不利于生态环境建设的村庄、散户全部搬迁完毕”的要求，东川区对矿山采空区塌陷区地质灾害隐患区近8万人进行移民搬迁。目前一期工程已完成，搬迁规模为538户1 734人，由政府统一采购商品房在城区进行安置，并让搬迁户享受城市居民最低生活保障，使移民群众安居乐业。

3.突出抓好生态环境建设。在实施“长防工程”、“治沙工程”和“全国生态环境重点治理县(市) ”的基础上，开展“东川国家级生态功能保护区”、“东川小江流域国土整治”等重点项目的可研报告及申报工作，通过生态保护区的建设和国土整治，继续实施退耕还林和天然林保护工程，对已遭破坏的生态系统进行恢复和重建，使水土保持、荒漠化控制、水源涵养和生物多样性保护等生态功能得到明显改善和提高，有效降低长江上游的输沙率，为保障长江水能资源开发和内河航运安全作出有益贡献。环境污染治理和节能减排工作得到加强，云铜凯通、金水冶炼、华新水泥等企业的技术改造全面推进，工业节能减排和水资源污染综合防治取得阶段性成效，单位GDP综合能耗降低到2.08吨标准煤/万元，同比下降10.3%，环境质量有所好转。

(三)转型的三个亮点

1.首创“东川再就业特区”。东川作为因资源枯竭而由地级市降级为县级区的资源型城市，产业发展和产业工人就业面临巨大的困难，2003年城镇登记失业率一度高达40.2%，为了寻求解决东川就业再就业的办法，维护社会稳定，2004年4月13日，云南省人民政府决定采取特殊的政策，建立“云南东川再就业特区”。在税收、劳动就业、土地审批等方面采取特殊优惠政策，在财政补助资金、基础设施建设、易地开发扶贫等方面给予特殊支持，广泛吸引资金、技术、人才和产业项目，合理开发地方资源，最大限度吸纳下岗失业人员或者其子女就业和再就业。在优惠政策的推动下，经过短短的5年时间，东川实现了跨越式发展。城镇登记失业率由2003年底的40.2%下降到2009年的16%。同时，特区建设还带动了第三产业蓬勃发展，让5 560人实现了自主灵活就业。城镇居民年人均可支配收入也由2003年的6 982元上涨到2009年的13 266元。作为我国第一个再就业特区，我省针对制约东川发展的关键问题进行的大胆尝试和创新，在云南和全国都是有突破性的。东川尝试用新的思路和办法解决资源枯竭型城市共同存在的发展和就业难题，为全国解决资源型城市的可持续发展提供了一种新思路。

2.首批开展“扩权强县”试点。2009年，省委、省政府决定在东川等8个县(区)开展扩权强县试点。根据文件规定，除国家法律、法规、规章有明确规定的以外，原需经市审批或管理的经济事项，原则上改为由试点县(区)自行审批、管理，报市备案;原需经市审核、报省审批的，采取市政府委托和授权等办法放权。在试点县(区)初步建立起事权与财权对等、权责利一致的县域经济管理体制和机制。东川区作为扩权强县试点县(市、区)之一，将获得财政、金融机构更大的支持，经济管理权限的进一步扩大，为东川转型增加后劲。

3.建设异地工业园区。东川作为云南老工业基地，拥有丰富的矿产资源，工业基础较好，但是东川自然环境恶劣、环境容量有限，土地紧缺且成本高等问题突出。为了获得更多的发展空间，东川创新合作机制，加强与周边县区合作，突破地域，发挥互补优势，建设异地工业园区。和寻甸县联手打造“东川寻甸天生桥特色产业园区”，选址在寻甸县仁德镇天生桥村，东川、寻甸联合成立了建设指挥部，共同开发铜、磷矿资源，为东川的可持续发展探索新路子。

三、东川的转型存在四大难

(一)财政支出难

东川矿务局破产后，把下岗职工转移安置、发放失业补贴等庞大的社会包袱交给地方政府，给地方财政带来了很大的压力，当年地方财政支出中有2 000多万元用于矿务局破产后的下岗职工安置及再就业，而东川当年的地方财政收入仅3 896万元。2004年，东川再就业特区设立后全面实行税收优惠政策，减免地方税，加上经济基础薄弱，财源结构单一，财政入不敷出的矛盾十分突出。而东川在基础设施建设、铜矿工人的社会保障、生态环境建设等方面的欠账已经很多，因此进一步进行转型的财政支出压力巨大。

(二)结构调整难

东川以铜矿开采为主的第二产业比重大，一、三产业比重小，三次产业结构表现出明显的“两头小、中间大”的不均衡发展特征。2009年，全区完成工业总产值89.5亿元，工业经济占全区经济的比重达66.8%。产品结构层次较低，矿产品深加工处于全省中下水平，铜、铁、磷等矿产品仍以低附加值、技术含量低的初级产品为主，产品市场竞争力不强。东川再就业特区虽然经过五年的发展，但是由于新的产业集群尚未形成，工业产业层次仍然很低，产业集约化、规模化程度不高，特别是产业之间缺乏关联度，产业链较短，工业经济增长方式转变、产业结构调整的任务艰巨。

(三)资源开发难

尚未建立合理的探采机制，缺乏资源可持续开采规划，铜矿资源探采严重脱节，资源开发布局不合理，开采方式粗放、工艺落后，使得无序开采、资源纠纷、资源浪费等问题严重。也使东川铜矿资源逐年减少。经矿产部门统计，截至2007年底，东川累计探明铜金属储量为316万吨，保有铜金属储量38.6万吨，铜金属保有储量占累计探明储量的比重仅为12.2%。地表矿砂及浅层易开采资源基本枯竭，现存资源地质埋藏较深，平巷长达近万米，垂直提升高度600米以上，采掘、运矿难度加大。在现有铜矿资源储量中，深、远、难采的资源、开采难度大的资源接近80%以上，资源综合利用难度较大。

(四)生态治理难

长期以来对矿山的不合理开采，致使东川生态系统遭到毁灭性的破坏，生态环境严重恶化，水土流失严重。目前，东川水土流失面积仍占国土面积的54%，地表塌陷区面积达100余平方千米，地下采空区约600万立方米，300余年来开采的废土、弃渣近亿立方米，回填修复相当困难，形成严重灾害隐患。加之东川地处小江深大断裂带上，人为破坏加上特殊的地质条件使得东川成为全球泥石流等地质灾害发生最严重的地区之一，被称为泥石流天然博物馆。据统计，仅东川境内的小江河谷里就发育有107条泥石流沟，其中25条危害严重，平均每年爆发15次大型泥石流，年平均总侵蚀量为828.34万吨，平均侵蚀模数4.456吨每平方千米。

四、加快转型的措施建议

推进资源枯竭城市转型是一项长期而艰巨的系统工程。资源枯竭城市转型试点，是东川的一次历史性机遇，需要进一步加强上级政府领导和各级政府部门协调，全力推进转型工作。

(一)进一步加强组织领导

根据《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》 (国发〔2007〕38号)文件精神，资源型城市的可持续发展工作由省级人民政府负总责，并要求省级政府切实加强对资源枯竭城市可持续发展工作的领导和支持。因此，建议省政府比照东北等省支持资源枯竭城市转型的做法，成立我省资源枯竭城市转型工作领导小组和建立市厅(局、行)联席会议制度，定期听取转型工作的进展情况汇报，加强具体问题的协调，进一步加强对转型工作的领导。逐步建立起国家有关部门共同推动、省级人民政府负总责、资源型城市为主体的上下联动、协调配合的工作机制。

(二)出台转型扶持政策

国务院出台的(国发〔2007〕38号)文件，从财政、税收、重点项目布点等方面提出了促进资源型城市可持续发展的指导性意见。建议昆明市结合东川区实际，组织专门力量认真研究制定促进东川全国资源枯竭试点城市转型的具体扶持政策，报省政府批复后发布实施，着力帮助解决东川区产业发展、项目建设、就业保障、环境治理和生态保护等突出问题。

(三)开展“两型社会”改革试点

东川是我省城市转型的典型代表，资源优势不但没有完全转化为经济优势，最终还演变成生态劣势，导致经济发展滞后，社会矛盾增多。要走出“东川困境”，单靠市场不行，靠一两个政策也不行。只有勇于探索，大胆尝试，重点从资源节约、生态环境治理保护方面着力推进改革试点，突破体制机制障碍，才能突破东川发展瓶颈。因此，建议昆明市在推进综合改革试点时，把东川区定为“两型社会” (资源节约型、环境友好型)试点区，参照国家“两型社会”试点地区(武汉市及长株潭城市群等)的成功经验，积极探索资源节约和生态环境保护的体制机制创新。

(四)加大扶持力度

东川区曾经为全省经济社会的发展作出了重大的贡献，目前面临着资源枯竭、经济转型和可持续发展的严重困难。省发展改革委以及省财政厅、省国土厅、省人力资源和社会保障厅、省交通厅、省工业和信息化委员会、省科技厅、省教育厅等相关部门，今后要加强对东川区的关注，结合各自的职能职责，在规划、资金、项目、科技、教育及人才等方面进一步加大支持力度，群策群力，省、市、区合力促进东川区实现转型和可持续发展。

(五)建立转型长效机制

1.逐步建立资源开发补偿机制。认真贯彻落实好《云南省矿山地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》 (云政发〔2006〕102号)，结合东川实际情况，制定具体的实施细则，督促采矿人履行矿山地质环境保护和恢复治理的义务，逐步理顺资源开发涉及的各种关系，增强矿山企业的自我发展和处理资源枯竭时有关问题的能力。

2.建立衰退产业援助机制。东川要统筹规划，加快产业结构调整和优化升级，大力发展接续替代产业，积极转移剩余生产能力，引导和大力支持新兴产业的发展，同时加强各种职业培训，促进下岗失业人员实现再就业，完善社会保障体系，确保下岗职工生活保障、失业人员基本生活保障、城镇居民最低生活保障政策的实施。通过多种手段、多种渠道实施就业工程。大力发展第三产业，通过政府帮助、政策鼓励、信贷支持等多种方式鼓励失业人员自主创业，从事第三产业，逐步解决资源型企业历史遗留问题，保障资源枯竭企业平稳退出和维护社会安定。引导扶持资源型企业发展其下游产品加工企业和替代产业，以实现可持续发展。

3.逐步探索完善资源性产品价格形成机制。加快资源价格改革步伐，逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。逐步探索制定资源性产品成本科学的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成。

(《云南改革报告》2010年第6期)