我国中小企业扶持政策的演变特征分析

二、我国中小企业扶持政策的演变特征分析

中小企业政策扶持工具是指政府为了促进中小企业发展，而制定的系统配套的公共政策和管理体制。结合我国中小企业自身发展的特点，以及国家发展和改革委员会中小企业司对中小企业的政策扶持方向，可对我国的中小企业扶持政策从资金支持、创业支持、技术创新支持、市场开拓支持、社会服务支持和基础政策六个方面进行分析。其中，资金支持政策是指有关健全中小企业信用贷款担保体系、拓宽中小企业融资渠道、改善中小企业融资环境等政策法规，包括设立中小企业专项基金，通过税收政策减轻中小企业负担等方面；创业支持政策是指国家关于鼓励个人或者法人创办中小企业、放宽审批条件、简化中小企业登记手续、减税等对中小企业创业进行支持的政策；技术创新支持政策是指有关支持中小企业实现技术进步、促进科技成果转化、进而形成产业化等方面的政策，比如支持科技企业孵化基地的建设，鼓励中小企业与大中专院校开展技术合作等政策法规；市场开拓支持政策是指支持中小企业到境外投资、开拓国际市场，参与国际贸易等政策；社会服务支持政策是指有关建立健全的中小企业社会服务体系，开展各种信息咨询、市场营销、投资融资、产权交易、人才引进、人员培训等的政策法规；基础政策是指有关中小企业的基本法律和支持中小企业发展的重要纲领性计划或通知等政策法规。

通过对新中国成立以来我国出台的166个上述六种类型中小企业扶持政策样本的分析，可以归纳出我国中小企业扶持政策的主要演变特征。

（一）中小企业扶持政策数量不断增长，政策类型从单一到多样

按照时间维度和政策类型对我国的中小企业扶持政策的分析结果表明，各类中小企业政策在数量上呈上升趋势，说明我国政府越来越重视中小企业的发展。特别是20世纪90年代以来，随着市场化进程的不断推进，中小企业在缓解就业压力，激活市场活力，创造竞争等方面表现出来巨大的潜力，缓解了经济增长速度下滑，因此政府对中小企业的政策有所松动。不仅政策数量大幅增长，政策类型也从新中国成立初期和改革开放初期简单的基础政策支持，演变到现在的资金、技术、创业、市场、社会服务、基础政策等多类型协调支持。特别是1995年5月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出了“抓大放小”政策，为系统的中小企业政策奠定了基础。九届人大二次会议通过的《1998年国民经济和社会发展计划执行情况与1999年国民经济和社会发展计划草案报告》在谈及1999年国民经济和社会发展的主要任务时强调“必须加强对中小企业的扶持力度”。随后，一系列配套的中小企业支持政策相继出台。仅2001—2009年间，国家共出台相关政策100多项，内容涉及鼓励中小企业进行技术创新，加大对中小企业的财税支持，加快信用担保体系和社会服务体系的建立等多方面的政策，支持政策逐步系统化、多样化。

（二）中小企业扶持政策侧重性特征不断显现

我国始终重视中小企业基础性政策的建设和完善，在全部166项政策样本中，基础性政策占36.1%。如2000年8月，国务院办公厅转发了原国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，分别从推进结构调整、鼓励技术创新、加大财税政策扶持力度、积极拓宽融资渠道、加快建立信用担保体系、健全社会化服务体系、创造公平竞争的外部环境、加强组织领导等八个方面改善我国中小企业的政策环境。2005年，国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。从放宽非公有制经济市场准入、加大对非公有制经济的财税金融支持、完善对非公有制经济的社会服务、维护非公有制企业和职工的合法权益、引导非公有制企业提高自身素质、改进政府对非公有制企业的监管、加强对发展非公有制经济的指导和政策协调等七个方面引导中小企业的发展。2009年和2010年又分别出台《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，更加完善了扶持中小企业发展的政策体系，进一步优化了中小企业的发展环境。而在其他106项具体性政策中，资金支持占32.1%，社会服务占19.8%，市场开拓占18.9%，技术创新占16.9%，创业支持占12.3%。可见，政策的重心集中在资金支持方面，其次是社会服务的建设、市场开拓和技术创新，创业支持的力度比较小。这种特征突出体现在从2004年开始，国家设立中小企业发展专项基金，并且年投入在1亿元以上，逐年递增，用以支持中小企业的市场开拓、技术创新等。

（三）中小企业扶持政策的阶段性特征较为明显，与经济发展水平相适应

在我国从计划经济到市场经济的转变过程中，根据不同时期的政策特征，可将中小企业政策的演变过程划分为四个阶段。

1.前期曲折发展阶段

1949—1978年，以“单一公有制”为特征的我国中小企业政策。新中国成立初期，政府主要采取调整生产关系也即调整所有制的政策来促进中小企业的社会主义改造。1950年开始，国家将私营工业企业纳入国家资本主义的轨道。从1954年开始，国家有计划地实行公私合营。1955年11月，中央政治局召集有各省、市、自治区党委代表参加的资本主义工商业改造的会议，讨论并通过了《中央关于资本主义工公营商业改造问题的决议（草案）》，1955年底开始了全行业的公私合营，私营企业实现了公私合营或公营。在国民经济恢复与“一五”计划时期，我国企业可以说全部是中小企业，形成了初步的工业体系。“二五时期”在“超英赶美”的战略思想指导下，中央提出了建立地方独立工业体系，各地区一哄而上，纷纷发展小钢铁、小机械、小煤窑、小化肥、小水泥等“五小工业”。20世纪60年代初，进行经济调整时，国家控制中小企业发展并实行了大规模的关停并转。20世纪70年代开始，政府在财政、信贷、税收政策上开始鼓励发展“五小”工业、城镇中小企业和社队企业。1975年5月21日人民银行总行发出《关于社、队企业贷款利率问题的通知》，规定“凡社队办的农业性质的企业、直接为农业服务的企业，存贷款利率从7.2%下调到3.6%”，从而促进了“五小”工业和社队企业的发展。

2.起步阶段

1978—1994年，以“分户口”和“所有制等级”为特征的我国中小企业政策。党的十一届三中全会，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，我国政府开始意识到新中国成立以来的中小企业政策走了不少弯路，提出了“调整、改革、整顿、提高”的方针。这期间，一方面对国有中小企业进行生产力和生产关系方面的调整；另一方面注重发展多种经济形式，以中小企业为主体的个体私营企业，城市集体企业和乡镇企业得到高速发展，并逐步形成了关于中小企业的“分户口”政策——个体企业、私营企业、乡镇企业和外资企业政策等。1984年10月，党的十二届三中全会在《关于经济体制改革的决定》增强国有企业尤其是全民所有制大中型企业的活力，我国中小企业政策又显露出“重大轻小”的特点。主要原因是由于国家、集体、私营、个体、外国投资者的不同产权所有，形成了在国民经济发展中的地位与作用由高到低的“所有制等级序列”。这个“等级序列”在一定程度上意味着不同企业享有的政策待遇由高到低。1987年10月的党的十三大报告中，允许中小企业的产权进行有偿转让。1992年10月党的十四大又提出国有中小企业可以出售给集体或个人。十四届四中全会则提出：“一般小型国有企业可进行承包、租赁经营，或进行股份合作制改组，或出售给集体或个人。”但在1984—1994年的这段时期内，我国关于经济的发展政策，在很大程度上是围绕着搞活搞好国有大中型企业这一中心展开的，中小企业的发展仅仅处在起步阶段，受重视的程度不高。

3.成长阶段

1995—2002年，以“抓大放小”为特征的我国中小企业政策。1995年9月，十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出了“抓大放小”，为统一整体的中小企业政策奠定了基础。九届人大二次会议通过的《1998年国民经济和社会发展计划执行情况与1999年国民经济和社会发展计划草案报告》在谈及1999年国民经济和社会发展的主要任务中提到：“必须加强对中小企业的扶持力度。”并且随着国家经贸委成立了专门负责中小企业改革和发展政策的中小企业司，中小企业地位得到空前的重视，国有小型企业的改革取得了较快的发展，各地也根据自己的经济发展条件和企业实际情况，制定了一系列可操作性较强的配套政策。2000年8月，国务院办公厅转发《国家经贸委关于鼓励和扶持中小企业发展的若干政策意见》，在大力推动中小企业结构调整、鼓励中小企业技术创新、加大对中小企业的财税政策支持、拓宽中小企业融资渠道、加快建立中小企业信用担保体系、健全社会化服务体系、创造公平竞争的外部环境和加强组织领导等八个方面，为中小企业的健康发展提供了良好的外部政策环境。随后我国中小企业步入快速成长阶段。

4.稳定阶段

2003年至今，以“系统支持”为特征的我国中小企业政策。2003年1月1日起施行的《中小企业促进法》标志着我国的中小企业政策进入了一个崭新时期，把促进我国中小企业的发展纳入了法制化道路。该法主要从资金支持、技术创新、创业支持、市场开拓和社会服务等方面系统阐述了支持中小企业发展的指导性措施。在这个阶段，随着《中小企业促进法》的贯彻实施，各种配套的政策相继出台，如2003年的《中小企业标准暂行规定》、2004年国家发改委印发的《中小企业发展专项资金管理暂行办法》、2005年科技部印发的《科技型中小企业技术创新基金项目管理暂行办法》、2006年国家发改委印发的《中小企业信用担保体系建设意见》、2009年和2010年国务院分别印发的《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等。因此，在这一时期，资金、创业支持和基础性政策的数量较前一阶段有比较大的增长，政策类型也趋于多样化和综合化。另外，各个地方根据自身条件和企业经营状况也制定了促进中小企业发展的各种措施，如2006年浙江省制定的《浙江省促进中小企业发展条例》，这是浙江省第一部关于促进中小企业发展的地方性法规。这些政策的协调实施不仅把《中小企业促进法》规定的各项制度落到实处，更使我国的中小企业支持政策形成了一个比较科学、完备、有序的体系。

（四）中小企业扶持政策制定主体日趋多元化

对不同阶段166个中小企业政策的制定主体数量的统计分析结果显示，在只有一个制定主体的政策中，基础性政策有60个，主要由国家发改委、全国人民代表大会等制定，这些政策一般是纲领性的计划或基础性的法律，是其他政策法规的基础。在1949—1994年间，国有大中型企业政策集中统一由中央制定，而中小企业政策仅仅有16项，大多数是基础性政策，并且呈现附属性的特征，通常是在中央的会议中提及，很少有专门针对中小企业的政策。由于在这一时期我国中小企业尚未形成统一整体而成为政策制定的对象，同时更缺乏一个最高机构为首的全国协调体制。因此，这一阶段我国中小企业政策最大特征之一是分散而缺乏内在的统一，随意性较强。1995—2009年间，国家在加强基础性政策建设的同时，中小企业政策的制定主体以国家发改委为主，并向多元化发展，有两个及以上制定主体的政策共有48个，在剔除60项基础性政策后，占具体性支持政策数量的45. 3%。例如，1999年科技部、国家经贸委共同印发的《关于促进民营科技企业发展的若干意见》，2002年国家税务总局、劳动和社会保障部共同印发的《关于促进下岗失业人员再就业税收优惠政策具体实施意见》，2006年由国家发改委、财政部、人民银行、税务总局、银监会共同制定的《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》。又例如，在2008年全球性的金融危机期间，国家发改委、财政部、税务总局共同制定了《关于提高劳动密集型产品等商品增值税出口退税率的通知》，以加强我国外贸型中小企业的国际竞争力。

（五）中小企业扶持政策的横向关联性持续加强

1949—1994年间，我国的中小企业政策变动性和随意性较强，政策的忽冷忽热导致缺乏连贯性，政策之间很少有关联性。在1995年以后，许多政策横向之间具有一定的关联性和协调性，政策之间互相联系、共同发挥作用。例如，1999年国家经贸委、科技部印发《关于促进民营科技企业发展的若干意见》，同年，财政部、国家税务总局制定关于贯彻落实《国务院关于技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》有关税收问题的通知，国务院办公厅转发了科技部等部门关于科技成果转化若干规定的通知，这些政策通过税收、社会服务等途径共同促进中小企业技术创新的进行。在2008年10月全球金融危机时期，财政部、工业和信息化部发布了《关于做好2008年度中小企业信用担保业务补助资金项目申报工作的通知》，11月工业和信息化部制定了《关于支持引导中小企业信用担保机构加大服务力度缓解中小企业生产经营困难的通知》，引导中小企业信用担保机构加大对中小企业贷款担保服务力度、增强中小企业融资能力、缓解中小企业生产经营困难等问题。

（六）中小企业扶持政策的动态连续性不断加强

我国的中小企业扶持政策随着经济发展水平和中小企业的需要而变化，且这些政策不仅仅是支持形式上的变化，更是内容的深化和与时俱进。

首先，在资金支持方面，1995年以前我国对中小企业的资金支持主要通过税收和利率的调整等间接途径。比如，1994年财政部、国家税务总局《企业所得税若干政策问题的规定》企业所得税率是33%，但为了适当减轻小型企业的税收负担，国家对年应纳税所得额在3万元以下（含3万元）的企业，按18%的税率征收所得税；年应纳税所得额在10万元以下（含10万元）至3万元的企业，按27%的税率征收所得税。1995年以后我国对中小企业的资金支持开始转向间接和直接协调支持。2003年国家设立中小企业服务体系专项补助资金，对中小企业服务机构为中小企业提供的公益性服务予以补助，每年5000万元。2004—2009年间，国家每年设立中小企业发展专项资金，用于支持中小企业技术进步、开展专业化协作及提高信息化程度等。

其次，在创业支持方面，1994年以前很少有关于创业支持政策。1994年财政部、税务总局《关于企业所得税若干优惠政策的通知》规定，对于新办的独立核算的从事交通运输业、邮电通信业、咨询业、信息业、技术服务业的企业或经营单位，自开业之日起，第1年免征所得税，第2年减半征收所得税。2002年国务院办公厅《关于下岗失业人员从事个体经营有关优惠政策的通知》规定，凡下岗失业人员从事个体经营的，除国家限制的行业外，自批准其经营之日起3年内免交有关登记类、证照类和管理类的各项行政事业性收费。2004年修改后的《公司法》，使得创办有限责任公司、股份有限公司的门槛进一步降低，注册资本将准许分期注入。2008年由国家发改委等多部门发布的《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》中，鼓励从放宽市场准入、改善行政管理、拓宽创业融资渠道等途径改善中小企业的创业环境。

最后，在技术创新方面，1999年国家设立科技型中小企业创新基金，以拨款、贷款贴息和资本金投入等方式支持科技型中小企业技术创新。通过鼓励产、学、研联合，建立国家技术转移中心和技术创新服务中心，加速科技成果、科技人才等向中小企业转移，推动中小企业开发、应用、推广新技术、新产品。2006年财政部、国家税务局在《关于科技企业孵化总器有关税收政策问题的通知》中，对符合条件的孵化器自用以及无偿或通过出租等方式提供给孵化企业使用的房产、土地，免征房产税和城镇土地使用税；对其向孵化企业出租场地、房屋以及提供孵化服务的收入，免征营业税。在市场开拓方面，2000年国家设立中小企业国际市场开拓资金，以无偿资助和风险支持两种方式扶持中小企业开拓国际市场。2008年为应对金融危机，财政部、税务总局制定了《关于提高劳动密集型产品等商品增值税出口退税率的通知》，以支持我国中小企业开拓国际市场，加强国际竞争力。