更多的自然人移动便利

五、更多的自然人移动便利

“自然人的移动”(Movement of the Natural Persons，简称为MNPs)为GATS定义的服务提供模式4，自然人可分为本身提供服务者或受雇于WTO成员的服务提供者的自然人。在GATS框架下，大多数经济体在服务提供模式4上实现的自由化水平相当低(Mattoo and Carzaniga，2003)。这主要因为:(1)这些经济体针对MNPs的多边承诺非常有限，这体现在: i.对模式4通常只做出水平承诺，其协定文本表述方式也大致统一，典型的如:“除下列有关自然人之入境及短期停留措施外，不予承诺”。ii.对自然人移动所做承诺的类别屈指可数，最狭义的理解认为“自然人移动”只限于商务参观者(Business Visitor)和公司内部的人员调动(Intracorporate Transferees)。iii.针对自然人的移动采取多种限制措施，这主要包括在市场开放方面设置商业据点要求、工作经验要求、经济需求测试等限制措施，在国民待遇义务方面设置补贴、不动产取得和本地融资要求等限制性措施。(2) GATS规则适用范围的局限性。尽管GATS规则原则上能适用于缔约方可能影响到自然人移动的所有措施，但也存在诸多例外，如: GATS不适用于影响自然人寻求进入缔约方就业市场的措施，也不适用于有关永久性公民权、居留或就业之措施。且GATS规定不应禁止缔约方采取管制自然人进入其领域或在境内短期停留之措施，包括为保护其边界之完整及确保自然人出入境秩序所采取的必要措施⁽⁸⁾。

在“自然人移动”问题上，区域服务贸易协定所作的相关安排呈现出多元化特征。区域服务贸易协定对自然人移动给予的待遇主要取决于三个因素:考察区域成员在地理位置上是否毗邻、经济发展水平是否相似、历史文化渊源是否密切。对前述问题做出肯定回答越多的国家之间缔结的区域贸易协定往往会在自然人移动问题上做出相对自由的安排(如:欧盟EU、欧洲自由贸易联盟EFTA)，反之自由度就越低(如: APEC、美国－约旦自由贸易区)，当然也存在少数例外情形(如:南方共同市场MERCOSUL)。尽管自然人移动的自由化程度在各区域贸易安排中差异较大，但区域贸易协定所作的相关安排基本秉持着多边服务贸易协定的基本原则:推崇专业技术性人员和与投资相关的人员流动，但限制非技术人员的短期移动。区域服务贸易协定对“自然人移动”至少给出了三种态度:(1)几乎不设定任何特定程序，自然人移动具有高度自由，如:欧洲经济区协定(European Economic Area，简称EEA)、加勒比共同体(CARICOM)。(2)对自然人移动进行一定管制，且对自然人在少数成员间的移动设定详细的特别程序，如:北美自由贸易协定(NAFTA)、美智自由贸易协定(US-Chile FTA)、美新自由贸易协定(US-Singapore FTA)等。(3)实施特定程序旨在现有基础上对自然人移动提供便利，但各成员仍能保留充分的管制权，如:亚太经合组织(APEC)。

为对区域服务贸易安排在自然人移动规则方面所具有的“GTAS+”特征进行深入分析，此处选择同中国经济发展状况相似、具有劳动力比较优势、且积极参与区域服务贸易自由化进程的亚太七个发展中国家作为研究对象，并以这些国家参与缔结的25件区域服务贸易安排作为研究样本⁽⁹⁾。经过研究，本章认为跟多边比较，为推动自然人流动，区域服务贸易安排主要做出了如下努力:

(1)扩大“自然人移动”的承诺类别，这主要表现:第一，将承诺扩展至与商业存在脱钩的自然人类型。GATS框架下自然人移动类型主要包括五种:公司内部调动人员、商务访问者、履约人士、独立专业人士和其他类别。亚太七国在GATS中获得市场准入承诺的自然人移动类型基本局限于前两种，即表现出明显的与商业存在(即模式3)挂钩的特征。但在区域层面，其获得承诺的范围逐渐扩展到与商业存在脱钩的“独立专业人士”和“履约人士”。尤其是智利以及东盟四国，在其参与的绝大多数区域贸易安排中均已获得对方在这两类自然人移动方面给出的市场准入待遇。如:印度－新加坡FTA中，印度要求新加坡将自然人移动类型扩大到“专业人士”。第二，将承诺扩展至某些低技术的劳工。在GATS框架下，亚太七国获得的自然人准入承诺几乎只适用于与商业和投资相关的专业人才以及技术工人的流动，低技术人员被排除在外⁽¹⁰⁾。相较于高技术人员，低技术劳动的流入会对本国劳动市场形成冲击且会带来更多的社会安全隐患，所以一国对开放低技术劳动市场往往态度谨慎。但在RTAs框架下，亚太七国已在低技术劳工准入方面争取到某些“GATS+”承诺。如:菲律宾、泰国在其与日本签订的FTA中，均要求日本在“健康服务部门”就护士和护理人员的市场准入做出超GATS的承诺。第三，将承诺扩展至某些特色专业人才。在RTAs框架下亚太七国还在其特色专业人才的市场准入方面获得了更优惠待遇。如:在泰国与日本FTA中，日本对其国内所需的泰国的专业人才，包括“传统和古典泰舞”、“泰国音乐”、“泰语”等进入日本做出了承诺。同样，在泰国与澳大利亚签订的FTA中，澳大利亚也对泰国厨师和泰式按摩师进入澳大利亚做出了额外承诺。亚太七国之所以能将相关承诺扩展至特色专业人才领域，主要得益于这类人才在专业素养方面较东道国具备绝对优势，且开放此类人才市场不会招致东道国内相关利益集团的反对。

(2)减少或消除针对自然人移动的限制性措施。第一，增加配额或减少数量限制。亚太七国在区域贸易协定中基本都获得了对方给出的增加配额或减少数量限制的“GATS+”承诺。比较而言，七国之中的东盟国家(包括马来西亚、泰国、菲律宾、印尼)在此方面获得的优惠待遇较南美的智利和墨西哥更多。从规则布局看，七国在RTAs中获得的增加配额或减少数量限制的承诺，大多数是出现在《服务贸易》章节，有些则同时出现在《服务贸易》和《自然人移动》章节。此外，还有个别RTA虽尚未做出取消数量限制的承诺，但在文本中已明确表示出尽快取消数量限制的意愿⁽¹¹⁾。第二，减少或取消经济需求测试。经济需求测试是针对各种类型自然人的移动设置的限制措施。亚太七国在其参与的绝大多数区域贸易安排中获得了对方做出的减少或取消经济需求测试的“GATS+”承诺。在不太可能完全取消经济需求测试或劳动市场测试的情况下，有些协议则做出了放松经济需求测试或要求测试应基于非歧视原则进行的额外承诺⁽¹²⁾。

(3)提升与自然人移动有关规则的透明度。第一，明确定义相关术语。目前GATS下与自然人移动相关的诸多术语界定得并不明确，如:何谓“商务人士”。其结果是与商务人士入境相关的法规含混晦涩并导致实施困难。在区域层面，亚太七国尝试在此方面做出了不少改进。根据作者掌握的资料看，在此处所考察的25件区域贸易安排中除泰国－新西兰FTA外，其他文本均在与自然人移动相关的关键术语界定方面取得了进展。第二，提升与自然人移动相关程序规则的透明度。在亚太七国签订的区域贸易协定中，大多数FTA都对程序和规则的透明度做出明确的解释与规定，其具体措辞大致为“各方应该及时公开公布所涉及的有关材料，使得信息能够公开获得”。有的协议虽未明确列出“透明度”条款，但在“程序和要求”条款下明确规定要确保程序和要求的公开可用，努力为进入的自然人提供相关程序和所需信息。提升有关程序和规则的透明度能更有效保护一国劳工在海外的利益，保证劳动者的境外就业得以妥善安置。

(4)设定促进自然人移动便利化的相关规则。第一，增加在专业资格认证方面的优惠安排。在RTAs框架下亚太七国中的大多数都与缔约对方签署了“相互认可”条款，增加了在资格认证方面的便利安排，即一方可承认或鼓励相关主管部门承认另一方的教育经历、要求或证书等。有些FTA在某些专业领域还达成了正式的相互认可协议，如: APEC工程师协议等⁽¹³⁾。该协议能为自然人在海外寻找工作提供极大方便，不仅节省求职时间，而且使得出入境程序更便捷。第二，构建“快速申请程序”。“快速申请程序”条款明确规定:各方应当快速处理另一方自然人的移民手续申请，在一定期限内对其申请予以裁定并告知申请人，包括进一步的移民手续要求或相关的延期，直接通知或通过申请人授权的代表或其未来雇主通知申请人临时入境的申请审批结果。目前亚太七国中已有马来西亚和泰国在RTAs中获得对方做出的“快速申请程序”承诺。第三，建立“联系点”机制。“联系点”或“咨询点”机制作为有关自然人移动的交流沟通、信息发布以及促进自然人移动的有效平台，越来越受重视⁽¹⁴⁾。双方之间建立“联系点”的目的是希望能促进协议的有效实施，为对方提供详细信息，并及时让对方了解信息的变更，并为进一步合作提出建议。亚太七国中除墨西哥外，都曾在区域贸易安排中与缔约对方构建“联系点”机制，这有效促进了双方的交流与沟通。第四，延长自然人临时入境停留时间。RTAs框架下亚太七国在延长各类自然人(包括“商务访问者”、“投资者”、“独立专业人士”、“履约人士”、“安装和维修人员”、“特色专业人士”等)入境时间方面做出了许多努力。如:在东盟－澳大利亚－新西兰FTA中马来西亚、泰国、印尼、菲律宾均要求缔约对方将“商务访问者”的入境停留时间从GATS框架下的90天或6个月延长至最多为12个月⁽¹⁵⁾。第五，准许“配偶和家属”陪同自然人临时入境。亚太七国中，在RTAs中获得准许自然人的“配偶和家属”陪同临时入境承诺的有马来西亚、智利和印度三国，所涉及的RTAs有7个。被准许“配偶和家属”陪同入境的自然人类型目前仅限于“商务访问者”、“公司内部调动人员”以及“履约人士”。尽管如此，在尊重人权的价值取向下，该项“GATS+”承诺仍体现了对长期生活在国外的自然人的人文关怀。